Governo

GOVERNO

Titolare del potere esecutivo e vertice del potere amministrativo.

Organo costituzionale e complesso e partecipa all'attività di indirizzo politico, che non è prerogativa esclusiva del governo, ma è condivisa con il Parlamento e in particolare con la maggioranza parlamentare volta a definire le linee generali della politica.

Organo complesso: composto da una pluralità di organi, presidente del Consiglio e singoli ministri (organi monocratici) che insieme formano il Consiglio dei Ministri (organo collegiale).

In Costituzione è stata fatta una scelta di fondo in base alla quale gli organi che hanno funzioni politiche sono di regola organi di natura collegiale; è chiaro che nell'ambito della nostra forma di governo l'organo che ha la prevalenza il Consiglio dei ministri. Il presidente del consiglio è il PRIMO MINISTRO ma non ha potere di nomina e di revoca; dirige la politica del governo ma non è colui che la determina;

DETERMINAZIONE DELLA POLITICA GENERALE DEL GOVERNO: CONSIGLIO 

DIREZIONE POLITICA DEL GOVERNO: PREMIER

Decreti legge e legislativi e l'iniziativa legislativa viene adoperata nel consiglio dei ministri.

Ruolo del premier nei confronti del governo e dei singoli ministri:

Il Premier dirige la politica generale del governo e ne è responsabile e contestualmente svolge un attività di coordinamento delle attività dei ministri; ha responsabilità di tipo politico; in nome del governo potrebbe parlare solo il premier.

Disciplina dell'ordinamento della presidenza e dell'attività del consiglio dei ministri

Le attività che compaiono nel panorama governativo sono disciplinate legge 400/88; prima di tale legge il ministero senza portafoglio veniva tramandato secondo regole consuetudinarie.

"La legge provvede" configura una riserva assoluta di legge, ovvero la creazione dei ministeri può essere stabilita solo per legge. L'istituzione per legge del ministero comporta la definizione delle attribuzioni e delle competenze del ministero.

"Degli atti del ministero risponde il ministro": va operata una distinzione fra l'attività politica e di gestione; ovviamente il ministro non risponde di tutti gli atti; per atti compiuti in via gestionale sarà responsabile un direttore generale; il ministro è responsabile POLITICAMENTE dell'atto del ministero. Suddivisione di responsabilità: responsabilità amministrativo gestionale spetta a direttori o dirigenti generali dei singoli ministeri, nei limiti in cui tali atti sono disciplinati in modo tale da individuare un soggetto responsabile.

Nell'ambito delle attività di coordinamento e organizzazione interna ci sono strumenti di semplificazione di attività amministrative  e ministeriali: comitati interministeriali, non sono organi costituzionali, ma di alta amministrazione che vanno a sintetizzare e esplicitare la politica generale del governo;

Delibere: provvedimenti amministrativi di natura generale che vanno ad esplicitare atti normativi che li precedono che possono avere il valore di atto equiparato alle leggi o di regolamenti.

Ministri hanno potere normativo regolamentare che gli deriva dalla legge 400; regolamenti ministeriali sono subordinati nell'osservanza del principio di legalità, ovvero atti validi quando questi non configgono con atti sovraordinati.

Formazione del governo:

Consultazioni: atto formale.

Governo posto al vertice del potere esecutivo, ma innanzitutto è il vertice della P.A. riconducibile ad amministrazioni pubbliche statali, non a tutte le amministrazioni pubbliche locali che rispondono al proprio ordinamento locale.

Strumenti di attuazione dell'indirizzo politico: atti normativi che il governo può porre in essere [la legge finanziaria che traduce normativamente tutte le scelte di politica economica del governo e che è prerogativa esclusiva del governo]

Prima questione: disciplina costituzionale prevede [artt. 92-95] che il governo sia costituito da una serie di organi in modo tale da trovarci di fronte ad un organo costituzionale di tipo composto e complesso.

Seconda questione: relativa all'individuazione degli organi necessari all'organo costituzionale che si evincono direttamente dal dettato costituzionale: presidenza del consiglio dei ministri, consiglio dei ministri e singoli ministri. La costituzione non cita i ministeri, ma parla di ministri.

Quando vi è una legge istitutiva di un ministero viene istitutio per legge = ministero con portafoglio.

Quando un dipartimento viene denominato ministero ci troviamo di fronte a strutture organizzative funzionalmente legate alla presidenza del consiglio dei ministri alla cui direzione viene posto un ministro senza portafoglio.

Organi necessari: sono quelli indicati dalla costituzione, ma sia alla luce delle consuetudini costituzionali, sia alla luce della legge che ha disciplinato l'organizzazione interna della presidenza del consiglio dei ministri e alla luce dei decreti legislativi [Legge 400 del 1988] che hanno riordinato la materia ministeriale secondo due criteri:

distribuzione competenze fra i ministeri [non le muta nel merito, unico limite è legato all'ampliamento delle competenze regionali]; quindi nel limite in cui le competenze regionali vengono modificate, ne esce ridimensionata la macchina organizzativa statale e ne escono diminuite le funzioni di competenza ministeriale, perché ogni ministero ha un apparato amministrativo, che esce ridimensionato dalle funzioni attribuite alle regioni.

rendere macchina organizzativa più efficiente;

Organi non necessari: sono tutti quelli che derivano da una scelta discrezionale a livello legislativo non rilevabili in costituzione. Es.: comitati interministeriali ovvero organi di alta amministrazione costituiti da una serie di ministri che servono a semplificare l'azione del governo e dei singoli ministeri. È una soluzione di sintesi, in questo caso sono organi di natura collegiale. I comitati interministeriali, (il più importante è quello per la programmazione economica) sono istituiti con legge per consentirgli di manifestare esternamente l'esercizio di potere legislativo. In base all'art. 17 della Legge 400 infatti possono adottare regolamenti.

Funzione: servono a dare attuazione su un gradino più basso alle politiche del governo quando vi è una necessità di un ulteriore intervento da parte di un soggetto che non sia un singolo ministro.

In materia di politica economica, l'intervento dell'organo (composto da ministero tesoro e finanze e ministero dell'economia) ha natura attuativa della politica che viene definita nel consiglio dei ministri.

Legge 400/88 individua a livello organizzativo organi interni non istituiti per legge ma che derivano da prassi consuetudinarie risalenti al periodo fascista e pre-fascista: sotto-segretari, vice-presidente del consiglio; consiglio di gabinetto come organo collegiale ristretto di tipo direzionale dove siedono i ministri più importanti: economia, difesa, interni.

Organizzazione interna alla presidenza del consiglio dei ministri: dal profilo politico il sotto-segretario alla presidenza del consiglio dei ministri occupa una posizione forte in quanto è colui che amministrativamente e politicamente rappresenta l'uomo di fiducia del presidente del consiglio, ovvero colui che segue attività relative allo svolgimento dell'organo collegiale, ha la delega da parte del presidenza del consiglio alla direzione dei servizi segreti e nomina i capi dei servizi segreti.

Contestualizzazione dei sotto-segretari e vice-ministri in una struttura organizzativa di tipo gerarchico piramidale, che è generalmente suddivisa in dipartimenti con le relative direzioni generali fino a scendere ai singoli settori; il sottosegretario svolge le funzioni politiche del dipartimento.

Formazione del governo: atti sequenziali che  partono con l'approccio decisivo del Capo dello Stato.

1. CONSULTAZIONI: atti formalizzati, Capo dello Stato costruisce una scaletta e procede per ordine; ovvio che all'indomani delle elezioni politiche è chiara la procedura e a chi va attribuito l'incarico, in caso di crisi di governo, le consultazioni che hanno generalmente sia natura formale che sostanziale diventano meramente sostanziali, assumendo più rilevanza. È un atto dovuto: Presidente della Repubblica deve formalmente consultare tutti quei soggetti che a vario titolo devono contribuire a definire la maggioranza governativa e a stabilire esecutivo: soggetti politici non attraverso segreterie politiche ma attraverso la loro proiezione istituzionale ovvero i gruppi parlamentari; altri soggetti importanti che di regola vengono consultati sono i presidenti delle due camere, soggetti che operano all'interno della procedura di formazione dell'esecutivo; ex presidenti del consiglio nei limiti in cui gli stessi ricoprono cariche pubbliche, e i senatori a vita.
2. Al termine delle consultazioni, se il capo dello stato ritiene in virtù dell'accordo di coalizione pre-elettorale di dare immediatamente l'incarico ad un soggetto politico lo fa in funzione della concreta possibilità di costituire una maggioranza governativa; se siamo in crisi di governo in genere capo dello stato si prende una pausa di riflessione che lo deve condurre a scegliere la migliore decisione possibile in base al parametro della garanzia del funzionamento delle dinamiche costituzionali, in funzione del suo ruolo di garante dell'unità nazionale; se decide di procedere allo scioglimento delle camere vi è un freno formale costituito dalla controfirma del presidente del consiglio; se il presidente del consiglio si rifiuta può produrre un CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE; pur analizzando questioni che non hanno proiezioni apparentemente politiche esistono degli istituti giuridici volti a salvaguardare queste relazioni, in quel caso il capo dello stato può fare ricorso alla Consulta chiedendole di risolvere conflitto, ovvero la mancata assunzione di responsabilità (controfirma) dell'atto presidenziale affinché esso abbia validità e sia amministrativamente [elemento di perfezione dell'atto] perfetto; ci troviamo così di fronte un atto non perfezionato che non può produrre effetti giuridici e non è valido, è un atto inesistente. In quel caso si verrebbe a verificare una menomazione delle competenze del Capo dello Stato.

[Attenzione alla distinzione fra conflitto e questione di costituzionalità]. Necessità di osservare il PRINCIPIO DI CONTINUITA' nella funzione politico-amministrativa.

3. Nell'ipotesi in cui il capo stato dia l'incarico con un quadro politico chiaro, l'incaricato non acquisisce immediatamente i poteri di Presidente del Consiglio. L'incaricato ha l'onere di sondare l'esistenza di una maggioranza parlamentare che gli garantisca la fiducia alla luce di un programma politico; da questo momento in poi colui che è incaricato discute di politica coi gruppi parlamentari che gli sono più vicini. Al termine delle consultazioni volte a stabilire a chi attribuire l'incarico di formazione del governo, l'incaricato consulta i gruppi politici parlamentari con un documento politico programmatico; anche qualora preesistesse (situazione tipica degli accordi di coalizione) egli stende il programma di governo più nello specifico e ne chiederà consenso alla maggioranza con la quale ha affrontato la competizione elettorale; ed è proprio da questa maggioranza che egli riceverà consenso e indicazioni per la formazione della compagine governativa;
4. Il passaggio successivo consiste nel ricevere propriamente la nomina di presidente del consiglio.
5. Proposizione al capo dello stato della nomina dei ministri;
6. Nomina dei ministri;
7. Giuramento nelle mani del Capo dello Stato del Presidente del Consiglio e dei Ministri;
8. Decorrono utilmente poi dieci giorni entro i quali il nuovo governo deve assumere nel pieno i propri poteri costituzionali chiedendo la fiducia alle camere; pur essendo nominati dal capo dello stato senza la fiducia delle camere non assumono pieni poteri costituzionali, non basta la fiducia dei gruppi parlamentari; la fiducia è un atto giuridico costituzionale, si vota per appello nominale ad entrambe le camere, il venir meno della fiducia in una delle due camere costituisce per il governo l'obbligo costituzionale delle dimissioni.

Primo atto del nuovo governo: riunirsi per la costituzione dell'organo attraverso la prima riunione del Consiglio dei Ministri che ratifica il documento politico programmatico;

Secondo atto di tipo organizzativo: individuazione degli organi non necessari e nomina dei sotto-segretari e vice-ministri.

Si passa poi alla definizione nelle sue linee generali del programma di attuazione di indirizzo politico; nelle prime riunioni il governo definisce immediatamente quali possono essere gli strumenti attuativi del programma politico e svolge la sua programmazione esecutiva. Gli strumenti attuativi dell'indirizzo politico possono essere di breve o lungo periodo: assistiamo a determinazioni che riguardano l'intero arco legislativo e alla programmazione annuale che deve di regola trovare riscontro nel DPEF che sono le linee programmatiche politiche annuali che il governo presenta al parlamento (passaggio che anticipa la legge finanziaria presentata in settembre).

CRISI DI GOVERNO

Crisi parlamentare: che si afferma attraverso la sfiducia al governo, tramite un atto votato ad una delle due camere; la Costituzione perentoriamente afferma che il governo deve ricevere fiducia da ambedue le camere. Sfiducia può derivare da una risoluzione esercitata nel rispetto dei regolamenti delle due camere, o dalla mancata fiducia su un disegno di legge governativo.

Crisi extra-parlamentare: quando si verifica a causa di accadimenti esterni al circuito virtuoso governo-parlamento.

Crisi di governo dettata dalla necessità di un rimpasto: questa tipologia di crisi può essere formalizzata e seguire iter obbligato o informale senza passare attraverso il canale delle dimissioni; il presidente del consiglio ha il potere di proporre la nomina e ha il potere di revoca dei ministri e ciò gli consente di rimpastare il governo senza che si vada ad una crisi di governo;

La sfiducia individuale (che riguarda un solo ministro) non è regolamentata dalla Costituzione ma si è imperata per prassi ed è disciplinata dai regolamenti parlamentari, che integrano e svolgono una funzione di organizzazione costituzionale delle Camere

La sfiducia individuale comporta il venir meno della compagine governativa?

Decreto di nomina del Presidente del consiglio è un atto presidenziale che presenta un problema relativo alla responsabilità:

accettazione con decreto delle dimissioni del Presidente del Consiglio

Nel caso della nomina del nuovo presidente, egli stesso controfirmerà il suo decreto di nomina.

Condizione che potremmo indicare di supremazia non in termini di gerarchia ma di primazia del Presidente del Consiglio: non esiste sovraordinazione gerarchica nei confronti degli altri ministri, ma primazia di coordinamento e di indirizzo; Art. 92 ss. prevalenza dell'organo collegiale: questione di fiducia (art. 94), art. 95 I comma attribuisce al Presidente del Consiglio detiene la direzione (non la DETERMINAZIONE) della politica generale del governo e ne è responsabile e svolge attività di coordinamento e di  mantenimento dell'unità di indirizzo politico e amministrativo, favorire significato di far dialogare compagine governativa.

Art. 95 Attività di promozione: attività volta a stimolare le attività dei singoli ministeri; ogni qualvolta un organo svolge una funzione di coordinamento essa viene accompagnata da funzione di promozione che si traduce in uno stimolo costante; non è un'attività che traspare immediatamente ma è essenziale all'unità di indirizzo politico e al coordinamento del lavoro dei ministri.

Il Presidente del consiglio è il soggetto che comunica con tutti gli altri organi costituzionali; tutti gli atti che impegnano il potere esecutivo sono formalmente svolti dal Presidente del Consiglio.

Solo in un caso la Costituzione riconosce al ministro la facoltà di interloquire con altri organi costituzionali per tutelarne una sua specifica attribuzione, ovvero il ministro di grazia e giustizia riguardo all'attribuzione relativa all'esercizio dell'iniziativa disciplinare nei confronti dei magistrati. In tal caso avviene una comunicazione diretta fra ministro e il CSM.

Ministeri con portafoglio: ministeri istituiti con legge che stabilisce attribuzioni competenze e organizzazioni del ministero. modello organizzativo univoco dipartimenti - settori - servizi

Responsabilità dei ministri:

politica (condivisa  nell'organo collegiale)

individuale (riconducibile agli atti politici posti in essere dal proprio ministero)

di vigilanza (sugli atti posti in essere dal ministero a prescindere dal soggetto che egli adotta fermo restando la divisione fra responsabilità di tipo politico - ministro - responsabilità gestionale ricondotta alla dirigenza ministeriale)

Un altro momento organizzativo interno è quello riconducibile ai organi collegiali intermedi o ristretti:

comitati interministeriali e comitati di ministri.

Si fa ricorso a questi organismi intermedi quando si ritiene necessario il coordinamento stabile fra più ministeri. Non sempre vi è la necessità  nelle decisioni attuative dell'indirizzo politico governativo di ricorrere al consiglio dei ministri.

L'atto tipico di questi organi è la delibera riguardo a provvedimenti amministrativi di portata generale. Dal 1988 è stato riconosciuto ai comitati un potere regolamentare (art. 17 lg. 400/88).

Vengo costituiti tramite un atto di organizzazione interna tramite decreto del presidente del consiglio. Non hanno potere normativo.

Organizzazione governativa può fare ricorso ai COMMISSARI; in caso di calamità naturale. Straordinari che vengono costituiti non in via emergenziale ma per far fronte a particolari necessità riconducibili a particolari settori della pubblica amministrazione.