Pubblica amministrazione (art. 97 / 100 cost.)

Pubblica amministrazione (art. 97 / 100 cost.)

La pubblica amministrazione può essere centrale o periferica a seconda che l'organo svolga le sue funzioni su tutto il territorio nazionale (ministero) o in ambito locale (prefetto). Cosa diversa dagli organi periferici sono gli enti locali che non sono stato apparato, ma stato comunità.

Ogni pubblica amministrazione può svolgere funzioni di tre tipi:

attiva

consultiva

di controllo.

L'art. 97 , sancisce il principio di legalità per il quale gli uffici pubblici devono essere disciplinati con legge ed agire secondo disposizioni di legge. Inoltre vige il principio di tipicità degli atti per cui la pubblica amministrazione non può emanare un atto che non sia espressamente previsto dalla legge. Le attività devono essere poi condotte in modo da assicurare il buon andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 cost.), cioè con il miglior rapporto costi / benefici e secondo criteri di equità nei confronti di tutti gli associati.

Molto rilevante è il principio di non autoritatività degli atti espresso dall'art. 23 della cost. che integra quello della legalità, secondo il quale non possono essere imposte prestazioni personali o patrimoniali se non previste dalla legge. È peculiare il fatto che la norma si trovi tra i diritti e doveri del cittadino, prima del diritto alla difesa e del diritto al giudice naturale e alla tassatività del reato.

Di notevole interesse il principio di decentramento dell'amministrazione di cui all'art. 5 cost.

Altrettanto lo è il principio di democraticità che però è esplicitato in costituzione solo per gli ordinamenti militari nell'art. 52 cost., ma si estende anche ai rapporti tra amministrazione centrale e periferica e all'accesso per concorso ai pubblici uffici (artt. 3 - 51 - 97 cost.).

A tutela di questi principi nei confronti del cittadino interviene il già citato diritto alla difesa (art. 24 cost.) a cui si ispirano norme di carattere procedimentale e processuale in relazione alle fasi successive all'approvazione dell'atto. Poi l'art. 113 cost. garantisce la possibilità di ricorso avverso gli atti della pubblica amministrazione da parte del cittadino che ritenesse lesi i suoi diritti o interessi legittimi.

I principi appena illustrati sono posti a tutela del cittadino contro la condizione di supina subordinazione cui sarebbe sottoposto dalla pubblica amministrazione che ha la tendenza ad abusare dei suoi poteri.

Ciò però non è sufficiente a creare un equilibrio nei rapporti tra stato e cittadino, soprattutto se si tiene conto che molte delle norme procedimentali risalivano al 1865, un epoca in cui poche erano le garanzie liberali. Tali norme risultavano caratterizzate da una totale frammentazione dei procedimenti amministrativi (tanti quanti erano le fattispecie che regolavano) e seguivano fasi diverse, ma soprattutto .presentavano problemi di relazione con il cittadino. A partire dal '90 si è cercato di arrivare alla soluzione di certe problematiche di relazioni con la L. 241/90. Con questa legge il Parlamento prende atto della necessità di dare attuazione ai principi contenuti nella costituzione e fissa i termini per lo snellimento delle pratiche, per la loro trasparenza e per un equilibrato rapporto stato cittadino. Secondo tale disciplina il procedimento si divide in tre fasi (dello stesso tipo di ripartizione in cui si divide l'iter formativo della legge e in generale ogni estrinsecazione di pubblica volontà):

iniziativa: essa può nascere ad opera del cittadino o della P.A. (amm.ne procedente) in capo alla quale comunque sorge la responsabilità del procedimento amministrativo principale;

costitutiva: (così come il Parlamento forma la legge) la P.A. forma l'atto, al quale si può giungere anche previa richiesta di un parere (fissato per legge o su iniziativa dell'amm.ne procedente) di un'altra amministrazione o di un diverso organo della stessa.

I pareri che la P.A. rilascia possono essere:

obbligatori

facoltativi

integrativa dell'efficacia: così come la legge appena approvata è sottoposta a promulgazione anche l'atto amministrativo deve rispondere a requisiti di pubblicità. Per avere efficacia deve essere portato a conoscenza dei destinatari.

Il procedimento deve concludersi sempre con una motivazione dell'atto, che rappresenta una base giuridica offerta al destinatario per potersi appellare o per poter ricorrere contro la determinazione dell'organo. Prima della L. 241/90 la P.A. poteva imporre la sua volontà senza dare giustificazioni.

Fin dal suo sorgere esiste un responsabile del procedimento. Egli è responsabile soprattutto nei confronti del cittadino, dalla fase istruttoria a quella conclusiva; a lui deve rivolgersi il cittadino se vuole conoscere a che punto si trova la sua pratica.

Fin qui la legge ha solo fissato principi generali. Poi però introduce una modifica dell'atteggiamento verso i procedimenti minori di un atto complesso; in assenza di espressione del parere, anche se obbligatorio, allo scadere dei termini previsti dai regolamenti attuativi della L. 241/90, il parere deve essere assunto dal responsabile del procedimento principale come positivo (principio del silenzio - assenso), contrariamente a quanto era precedentemente stabilito in senso opposto (silenzio - rifiuto).

Altra garanzia ai principi introdotti trova origine nella L. 142/90 che istituisce la conferenza di servizi, una sede di discussione ove possano emergere gli interessi di tutti gli aventi parte al procedimento, e questo soprattutto per dirimere gli eventuali conflitti tra stato apparato e stato comunità.

Sul versante dei rapporti P.A. cittadino invece sorge a garanzia di trasparenza il diritto di accesso agli atti dell'amministrazione procedente, anche interni comunque riferiti al soggetto privato o nei quali questo sia titolare di un diritto o di un interesse legittimo.

Il diritto di accesso trova un limite nel segreto di stato da cui sono coperti alcuni documenti e nel diritto alla privacy di altri soggetti.

Il mezzo con cui assicurare tale diritto è il ricorso al giudice amministrativo (T.A.R.). Il giudice amministrativo, in funzione del principio di separazione dei poteri, in passato non poteva imporre una sentenza vincolante od una ordinanza ad una P.A., ma soltanto annullare l'atto che avesse ritenuto illegittimo. Ora invece nei giudizi sul diritto di accesso agli atti può ordinare l'esibizione dei documenti richiesti dal cittadino, che sostanzialmente è un giudizio di merito e non più soltanto di legittimità.

Il trattamento dei dati personali, in questo contesto, ma anche in uno più generico, assume un notevole rilievo, in quanto tali informazioni appartengono all'intimità del cittadino, quindi a completamento della 241/90 interviene la L. 675/96 sulla tutela della privacy, stabilendo limiti di diffusione di dati sensibili riferiti ai soggetti privati.

Tappe successive allo sviluppo di questa materia di P.A. si sono avute con la riforma del pubblico impiego del '93, con L. 265/99 che modifica la 142/90, le Leggi Bassanini sullo snellimento e semplificazione amministrativa oltre all'autocertificazione, ed infine i conseguenti D. Lgs. 112/98, 300 e 303/99 di riforma dello stato apparato e dei suoi procedimenti.