L'adattamento del diritto interno al diritto internazionale

L'adattamento del diritto interno al diritto internazionale

1, Il principio della separazione degli ordinamenti giuridici.

Il problema del rinvio da un ord. Giuridico ad un altro ha la sua ragione logica nel principio della separazione degli ordinamenti giuridici.

Ogni ordinamento giuridico è tale perché esiste, al suo interno, una norma base che lo legittima e da cui discende la giuridicità dell'intero sistema: in quello internazionale tale norma è rappresentata dalla consuetudo est servanda, mentre, ad esempio, in Italia la norma in esame è quella in cui si afferma che l'Italia è fondata su un sistema di carattere costituzionale democratico repubblicano. Il principio della separazione dei due ordinamenti non esclude che non possano esserci dei rapporti di rinvio. Spesso il diritto interno deve adeguarsi al diritto internazionale emanando norme di contenuto identiche a quelle dell'ordinamento sopranazionale affinché l'obbligo internazionale non rimanga un fatto meramente teorico ( trattato sul traforo del Monte Bianco - norme interne di contenuto conforme). La teoria della separazione degli ordinamenti giuridici, c.d. dualista, che oggi nessuno nega e quindi i vari ordinamenti si considerano autonomi, è stata per lungo tempo contestata soprattutto dal Kelsen che affermava l'unità del fenomeno giuridico (c.d. teoria monista) .

2) Conseguenze della separazioni tra gli ordinamenti giuridici: rinvio.

La separazione tra gli ordinamenti implica la necessità di creare tra questi un rapporto mediante il rinvio. Il procedimento giuridico del rinvio può avvenire dall'ordinamento interno a quello internazionale, da un ordinamento statale ad un altro, o dall'ordinamento internazionale agli ordinamenti interni degli Stati (nel caso in cui un trattato rinvia a principi di diritto interno). Ad esempio un accordo sulla cittadinanza, ove non contenga una disciplina dettagliata, diretta a definire i criteri sulla cittadinanza, farà rinvio alle norme interne in materia delle parti contraenti.

Il rinvio può avere varie forme:

il rinvio ricettizio si ha quando nell'ordinamento richiamante esiste una norma "in bianco" che deve essere di volta in volta riempita da una norma di un altro ordinamento;

il rinvio non ricettizio comporta l'esistenza di una norma interna non completa il cui contenuto deve essere integrato. Nel procedimento ordinario di adattamento il rinvio non è mai ricettizio perché il legislatore interno emana norme di diritto interno richiamandosi alle norme di diritto internazionale;

il rinvio ricettizio implicante una trasformazione nel senso che la norma internazionale è recepita e trasformata mediante un rinvio dell'ordinamento interno allo ordinamento internazionale (questo è quello che succede nel procedimento speciale di adattamento in cui le norme di diritto interno hanno lo stesso contenuto delle norme internazionali).

Nell'ordinamento italiano, l'adattamento del diritto interno al diritto internazionale avviene attraverso due procedimenti: il procedimento ordinario e il procedimento speciale.

3. Il procedimento ordinario di adattamento.

Il procedimento ordinario si ha quando il legislatore interno crea delle norme aventi lo stesso contenuto delle norme internazionali. Questo tipo di procedimento è poco utilizzato perché potrebbe creare dei problemi interpretativi: il legislatore interno mal potrebbe interpretare la norma internazionale di cui ricalca il contenuto, oppure la stessa norma internazionale potrebbe essere successivamente abrogata o modificata, senza che ciò avvenga nell'ordinamento interno. Con il procedimento interno non sempre è assicurata l'esatta applicazione del diritto internazionale

4. Il procedimento speciale di adattamento.

In questo tipo di procedimento la norma internazionale non viene creata nell'ordinamento interno, ma viene introdotta mediante un rinvio all'ordinamento internazionale.

Tale procedimento si concretizza nell'ordine di esecuzione, per quanto riguarda le norme convenzionali mentre per le norme di "jus cogens" o di diritto internazionale consuetudinario, si concretizza mediante il procedimento automatico dell'adattamento previsto dall'art.10 della Costituzione italiana.

1) L'ordine di esecuzione è un atto emanato dal Capo dello Stato, approvato dal Parlamento contestualmente all'autorizzazione a ratificare ed ha carattere di legge ordinaria o costituzionale.

Esso ha in genere la formula : " Piena ed intera esecuzione sia data al trattato ..." alla quale segue il testo dell'accordo (o del trattato) e consente l'ingresso nell'ordinamento interno delle norme dell'accordo di cui segue le sorti: se l'ordine di esecuzione è emesso

prima dello scambio e del deposito della ratifica, la sua efficacia sarà sospesa fintanto che l'accordo si perfezioni anche sul piano del diritto internazionale. Una parte della dottrina ritiene, a torto, che l'ordine di esecuzione non rende immediatamente efficaci le norme introdotte con un trattato, ma occorre una serie di atti legislativi idonei a tale scopo.

Alcuni trattati sono direttamente efficaci all'interno dell'ordinamento, nonostante sia già stato emanato l'ordine di esecuzione, laddove la norma del trattato comporta già degli obblighi specifici posti a carico dei soggetti cui si riferisce. Se invece la norma del trattato contiene solo un obbligo di risultato, sarà compito dell'interprete o del legislatore emanare atti o provvedimenti legislativi atti al conseguimento dello stesso. Se la norma internazionale è modificata o abrogata, l'ordine di esecuzione avrà l'effetto di produrre tutte le variazioni all'interno dell'ordinamento statale in corrispondenza delle variazioni che la norma subisce sul piano internazionale.

Il procedimento automatico di adattamento è un procedimento speciale attraverso il quale la norma internazionale viene automaticamente e immediatamente recepita nell'ordinamento interno grazie all'esistenza di una norma interna che opera un rinvio automatico al diritto internazionale permettendone la trasformazione. Nel nostro ordinamento detta norma è quella contenuta nell'art.10 della Costituzione secondo cui l'Ordinamento Giuridico italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e tale articolo e considerato il "trasformatore permanente" delle norme di diritto internazionale.

L'art.10 è una norma sulla produzione giuridica in grado di determinare la creazione di norme giuridiche di rango corrispondente a quello necessario a dare efficacia alle norme consuetudinarie introdotte ed è proprio attraverso l'art. 10 che a tali norme internazionali viene riconosciuta la giuridicità.

In sintesi il procedimento automatico di adattamento presenta quattro peculiarità:

è automatico, in virtù dell'art.10 della Costituzione le norme consuetudinarie e quelle di diritto cogenti per il solo fatto di esistere entrano direttamente a far parte dell'ordinamento statale italiano. Non è necessario nessun ordine di esecuzione in quanto la norma che consente l'introduzione è una norma costituzionale e rende giuridiche le norme internazionali.

è completo nel senso che nell'ordinamento interno si verificano tutte le trasformazioni necessarie per consentire l'adattamento dell'ord. statale all'ordinamento internazionale.

è continuo, in quanto se la norma di diritto internazionale è modificata, la modifica si ripercuote all'interno dell'ordinamento interno statale (adattamento permanente dall'art10)

è immediato, dal momento in cui esiste una norma di diritto internazionale generale, l'ordinamento interno si adatta immediatamente. Se la norma cogente o consuetudinaria esterna cessa di esistere è chiaro che la norme interna seguirà la stessa sorte.

L'adattamento alle norme degli enti internazionali.

Il principio della separazione tra gli ordinamenti giuridici diviene ancora più evidente con riferimento all'adattamento dell'ordinamento statale italiano rispetto agli atti delle organizzazioni internazionali.

Gli atti delle organizzazioni internazionali, anche se hanno carattere vincolante, ( ad es. le risoluzioni accettate dagli stati) non producono effetti giuridici diretti all'interno degli Stati in quanto la loro efficacia resta limitata alla sfera del diritto internazionale e non interno.

La possibilità che atti delle organizzazioni internazionali producano effetti sul piano del diritto interno è subordinata alla attivazione delle procedure di produzione normativa prevista dall'ordinamento statale in relazione alla materia oggetto dell'atto internazionale: ciò comporta che l'esecuzione e l'adattamento di una risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, dovrà essere recepita, a seconda dell'oggetto o dell'importanza, da una legge o da un atto amministrativo dell'ordinamento giuridico italiano per cui l'ordinamento interno si adatterà a tale risoluzione una volta espletato l'iter procedurale previsto per l'adattamento.( fornitura di contingenti militari attraverso una legge).

Il sistema di adattamento dell'ordinamento interno alle norme di enti internazionali comporta spesso dei problemi di immediatezza e di tempestività ( vedi ad esempio casi in cui è richiesto un fare o un non fare)   ma non sembra possibile ovviare a tali problemi visto il contenuto dell'art.11 Cost. che prevede le limitazioni di sovranità ma che non implica l'effetto immediato, nell'ordinamento italiano, degli atti delle organizzazioni internazionali che sono, tra l'altro, soggetti al controllo di legittimità costituzionale.

Considerazioni diverse valgono invece per i trattati internazionali negoziati nell'ambito di varie organizzazioni quali le N.U., l'Unesco, l'O.I.L. per i quali l'adattamento si realizza mediante l'ordine di esecuzione la cui efficacia si concretizza con lo scambio o il deposito della ratifica.

L'adattamento alle norme comunitarie.

Le considerazioni svolte sulla separazione degli ordinamenti non possono applicarsi al diritto comunitario ( art.189 trattato di Roma) e ciò deriva dalla circostanza che il diritto comunitario rappresenta un "tertium genus" (terzo genere) rispetto al diritto internazionale, da un lato, e al diritto interno, dall'altro: un diritto sovranazionale, che si pone su un piano superiore agli Stati e può rivolgersi direttamente ad individui e ad imprese ( c.d. permeabilità del diritto interno al diritto comunitario). La stessa storica sentenza n.170 dell'8 giugno 1984, sancì il cosiddetto principio dell'efficacia immediata dei regolamenti comunitari nell'ordinamento italiano, così affermando che l'art.11 della Costituzione e l'art.189 del Trattato di Roma esiste un collegamento .

La gestione normativa di un settore che lo Stato italiano affida alla comunità europea costituisce una delega. Se uno Stato delega in un determinato settore, quello Stato non può più fare uso del potere normativo in quel determinato settore e proprio in vista della creazione dell'Europa comunitaria gli Stati si sono spogliati dei poteri normativi nei settori in cui è stata prevista una delega alla Comunità. Come conseguenza, il diritto comunitario è immediatamente esecutivo nell'ambito degli stati membri.

Se uno Stato emana una norma interna in un settore in cui esiste una normativa comunitaria, lo Stato compie un fatto illecito. Il giudice nazionale deve disapplicare la norma nazionale ed applicare il diritto comunitario.

In Italia, in un primo tempo, si pensava che una norma interna, successiva ad una norma comunitaria, potesse prevalere su questa perché nel nostro sistema, basato sulla costituzione, la norma successiva deroga alla norma precedente e la norma speciale prevale su quella generale: la Corte Costituzionale ha affermato che anche in caso di norma successiva contrastante con la norma comunitaria , la norma interna deve essere disapplicata. La sentenza del 1984 si riferiva ai regolamenti ma può essere applicata anche alle direttive dettagliate in quanto queste contengono una normazione dettagliata e immediatamente applicabile. La stessa Corte Costituzionale ha riconosciuto diretta efficacia alle direttive dettagliate, con sentenza del 2 febbraio 1990 n.64: se, invece, la direttiva non sia in grado di produrre effetti diretti, essa non è direttamente applicabile e la legge interna mantiene la sua efficacia.

La discrezionalità che l'art.189 del Trattato di Roma ha lasciato agli Stati circa la scelta dei

mezzi per attuare le direttive comunitarie, ha creato delle situazioni di inadempienza da parte di vari Stati. In effetti la funzione dell'ordine di esecuzione è proprio quella di consentire allo Stato italiano di eseguire gli obblighi internazionali assunti e di obbligarlo all'adeguamento con la disciplina europea anche se, in molti casi, l'Italia è stata dichiarata inadempiente.

Il Parlamento ha cercato di ovviare al problema dei ritardi di attuazione adottando diversi provvedimenti legislativi:

quello del 13 luglio 1965 n.871 con cui il governo venne autorizzato ad emanare decreti per l'esecuzione degli obblighi derivati dalle direttive;

la legge delega del 13 ottobre 1969 n.470 che dava esecuzione agli obblighi derivanti dalle direttive, dalle decisioni; ecc.;

ma la prima legge organica in materia è stata la legge 16 aprile 1987, n.183 (la cosiddetta legge Fabbri), riguardante il coordinamento delle norme di adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi comunitari a cui è seguita la legge n. 86 del 1989, che prevede l'emanazione annuale della legge comunitaria su proposta del ministro competente.

Una volta chiariti gli obblighi che gravano sullo Stato, un'altra questione riguarda la possibilità per le Regioni di adottare direttive comunitarie. In base ad una serie di provvedimenti legislativi, quando si tratta di direttive fatte proprie dallo Stato con legge che indica espressamente le norme di principio, deve riconoscersi la competenza regionale: ciò significa che è necessario che il legislatore emani una legge cornice alla quale segue la legge regionale.

Attualmente, in conformità alla legge.n.86 sia le regioni a statuto speciale, sia quelle ordinarie insieme alle province autonome possono dar esecuzione a direttive anche in assenza della legge interna di attuazione dopo l'entrata in vigore della prima legge comunitaria successiva alla notifica della direttiva. Questo meccanismo avrebbe lo scopo di ovviare alle inadempienze del legislatore statale, le cui norme di principio, comunque, prevalgono sulle disposizioni contrarie già emanate dagli organi regionali e che può, peraltro, emanare una normativa dettagliata ove le Regioni non provvedano tempestivamente. Infine, nel caso di accertata inattività degli organi regionali, comportante inadempimento degli obblighi comunitari, il D.P.R. del 24 luglio 1977 n.616, assegna un potere sostitutivo del Consiglio dei Ministri: potere il cui esercizio e la cui essenza stessa urterebbero contro la ripartizione di competenze tra Stato e Regioni prevista dalla Costituzione, ma che si giustifica in relazione al fine rappresentato dall'adempimento degli obblighi comunitari. Non si può non osservare , a conclusione di quanto detto, che la direttiva comunitaria rappresenta lo strumento elettivo per realizzare il processo di armonizzazione tra le legislazioni e questo comporta la necessità della eliminazione delle incompatibilità esistenti tra le varie discipline.