La Legge Quadro

La Legge Quadro

La legge quadro, o legge cornice dello Stato, è una legge contenente i principi fondamentali che devono regolare una singola materia e alla quale i soggetti cui è conferito il potere di regolare quella stessa materia devono attenersi. La legge cornice è molto utilizzata nell'ambito delle competenze legislative concorrenti tra Stato e Regioni a statuto ordinario.

La semplificazione degli strumenti di cui l'Unione dispone per agire rappresentava un caposaldo della dichiarazione di Laeken che fissava il mandato della Convenzione. I lavori di quest'ultima hanno consentito di rispondere a tale aspettativa, facendo chiarezza nel sistema esistente. La tipologia degli atti si limiterà d'ora innanzi a sei strumenti (legge, legge quadro, regolamento, decisione, raccomandazione e parere), contro gli oltre quindici atti attualmente in uso (cinque atti di base cui si aggiungono numerosi «atti atipici», che complicano la comprensione dell'insieme). L'articolo I-32 elenca quindi i sei nuovi atti giuridici e stabilisce una distinzione tra il livello legislativo e quello non legislativo, il che rappresenta un elemento di assoluta novità rispetto al trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE). Riguardo agli atti esecutivi, il ruolo della Commissione risulta rafforzato perché essa diventa titolare del potere esecutivo. Anche gli Stati membri vedono aumentata la loro presenza nel processo di controllo dell'esercizio di tale potere. Inoltre, sempre per quanto riguarda le competenze esecutive, alla Commissione viene riconosciuto il ruolo predominante in materia di delega legislativa. Le disposizioni relative alla firma, pubblicazione ed entrata in vigore degli atti dell'Unione sono identiche a quelle del trattato CE (articolo I-38). Analogamente, l'articolo I-37 resta fedele alle corrispondenti disposizioni dei trattati attualmente in vigore per quanto concerne la motivazione degli atti e la libertà di cui dispongono le istituzioni nella scelta del tipo di atti da adottare, qualora i testi non forniscano direttive precise. Infine, riguardo agli atti nel campo del secondo e terzo pilastro, essi sono destinati a sparire contestualmente alla struttura a pilastri che ne giustifica l'esistenza. Di conseguenza, sarà possibile utilizzare unicamente, anche in tali materie specifiche, i sei tipi di atti menzionati sopra.

Tipologia degli Atti Giuridici

L'articolo I-32 opera una distinzione tra atti legislativi e atti non legislativi. Ciascuna categoria viene ripresa in un articolo specifico: articolo I-33 per gli atti legislativi e I-34 per gli atti non legislativi. Gli atti legislativi sono due, e precisamente la legge e la legge quadro.

Per il momento, l'articolo 249 del trattato CE elenca i cinque atti di base ora in vigore (direttiva, regolamento, decisione, raccomandazione e parere) e i loro effetti, ed è dunque possibile stabilire corrispondenze tra tali atti e le nuove denominazioni. Così, la definizione di legge europea corrisponde a quella attuale di regolamento, come lo conosciamo attualmente. Proprio come il regolamento, la legge europea è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri e non richiede alcun recepimento nel diritto nazionale. La definizione di legge quadro corrisponde a quella di direttiva. Essa fissa gli obiettivi da conseguire, ma demanda agli Stati membri la scelta delle misure da adottare per raggiungere tali obiettivi entro una determinata scadenza. L'articolo I-33 specifica le modalità di adozione delle leggi e delle leggi quadro, che nella maggior parte dei casi vengono adottate secondo la procedura legislativa ordinaria.Gli atti non legislativi sono quattro: i regolamenti, le decisioni, le raccomandazioni e i pareri. Nel progetto presentato dalla Convenzione, il regolamento europeo è un atto non legislativo di portata generale che realizza atti legislativi e talune disposizioni specifiche della Costituzione. Tali regolamenti possono anche assumere la forma di regolamenti delegati o di regolamenti esecutivi. La decisione, nella sua nuova definizione, comprenderà tanto la decisione rivolta a destinatari specifici quanto la decisione generale, diversamente dalla decisione attuale che invece interessa unicamente i destinatari da essa designati. Per finire, il potere di raccomandazione, che oggi è solitamente prerogativa della Commissione, verrà esteso anche al Consiglio (articolo I-34).

Delega Legislativa e Atti Esecutivi

Il progetto di trattato costituzionale propone di scindere le competenze esecutive attualmente contemplate all'articolo 202 del trattato CE in regolamenti delegati (articolo I-35) e atti esecutivi propriamente detti (articolo I-36).

La Commissione diventa l'unica responsabile dell'adozione dei regolamenti delegati che hanno lo scopo di completare o modificare determinati elementi non essenziali della legge o della legge quadro (l'articolo I-35 precisa che «elementi essenziali di un settore non possono essere oggetto di delega»). Di conseguenza, è possibile delegare alla Commissione la definizione degli aspetti più tecnici, nel rispetto delle condizioni di applicazione determinate dalle leggi o dalle leggi quadro (contenuto, portata e durata della delega). Inoltre, tale delega può concretizzarsi unicamente sotto il controllo dei due rami del potere legislativo, ossia il Parlamento o il Consiglio possono decidere di revocare la delega ed essa può entrare in vigore solo con il tacito assenso dei colegislatori.

L'articolo 36 dedicato agli atti esecutivi propriamente detti ricorda che l'esecuzione materiale delle norme comunitarie è normalmente di competenza degli Stati membri. Qualora il principio di sussidiarietà giustifichi un intervento dell'Unione, gli Stati membri possono decidere di conferire competenze esecutive alla Commissione o al Consiglio, in casi specifici debitamente motivati. L'adozione degli atti esecutivi spetta in linea di principio alla Commissione, allorché l'articolo 202 del trattato CE stabilisce che titolare del potere esecutivo è il Consiglio, il quale lo conferisce alla Commissione. Gli atti esecutivi dell'Unione assumono la forma di regolamenti europei d'esecuzione o di decisioni europee d'esecuzione. Quando la Commissione esercita un potere attribuito in principio agli Stati membri, è logico che essa venga affiancata da comitati di rappresentanti degli Stati membri incaricati di fornire il loro parere sui progetti di misure esecutive preparati dalla Commissione. Tale sistema di controllo è noto con l'appellativo di «comitologia».

L'articolo I-36 prevede che le regole generali della comitologia vengano fissate dalla legge, quindi più specificatamente dal Consiglio, come avviene attualmente. Peraltro, tali modalità saranno, secondo la definizione di questo stesso articolo, delle modalità di controllo «da parte degli Stati membri», il che potrebbe mettere un freno al ruolo del Parlamento europeo, che si è visto attribuire un notevole diritto d'intervento in seguito all'adozione nel giugno 1999 della nuova 'decisione «comitologia»'.

Disposizioni Particolari (PESC, PESD E JAI)

Negli attuali trattati in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC), di politica di sicurezza e di difesa comune (PECSD), e di libertà, sicurezza e giustizia (GAI), vale a dire nel secondo e terzo pilastro che dipendono dalla cooperazione intergovernativa e non dalla logica di integrazione comunitaria, possono essere adottati atti giuridici di natura non comunitaria. Di conseguenza, nel settore della PESC, l'articolo 13 del trattato sull'Unione europea (trattato UE) precisa che il Consiglio raccomanda al Consiglio europeo strategie comuni e le attua soprattutto mediante la definizione di azioni comuni e di posizioni comuni. Analogamente, l'articolo 34 del trattato UE specifica la lista degli atti che il Consiglio può decretare in materia di GAI. Si tratta in questo caso di posizioni comuni, di decisioni e di decisioni quadro nonché di convenzioni.

La soppressione della struttura a pilastri proposta dalla Convenzione comporterà inevitabilmente anche la scomparsa di questi diversi atti. In materia di PESC, PESD e GAI, d'ora in poi verranno impiegati solo gli atti di diritto comunitario, così come definiti nella nuova tipologia (articolo I-32). L'articolo I-39 conferma che nel settore della PESC potranno essere adottate decisioni europee, mentre le «leggi e le leggi quadro sono escluse». Anche nel caso della PESD, l'articolo I-40 contempla unicamente la possibilità di adottare decisioni europee. Infine, per quanto riguarda la GAI, gli atti precedenti vengono soppressi a favore di leggi e di leggi quadro (articolo I-41).