Il diritto comunitario - la normativa e le istituzioni della Comunità Europea

Oggi i mezzi di comunicazione di massa fanno spesso uso del termine "unione europea", ma quest'espressione è da considerarsi il più delle volte impropriamente utilizzata, per motivi che successivamente esamineremo. Lo scopo di questa lezione introduttiva è di comprendere il cammino che ha portato fino all'attuale Comunità europea. E' importante capire come i tre enti originari, la Comunità Economica Europea, la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio e la Comunità Europea per l'Energia Atomica, abbiano portato all'attuale "unione" europea.

Il cammino verso l'avvicinamento degli Stati europei è da rintracciarsi in un periodo antecedente alla prima guerra mondiale. Già a quel tempo molte dottrine auspicavano l'unione tra gli Stati europei, ma tali ideologie trovavano un ostacolo insormontabile nell'assoluta indisponibilità da parte di molti Stati a cedere alle limitazioni di sovranità che conseguentemente si sarebbero determinate. Inoltre molti Stati europei avevano origini abbastanza recenti, avendo guadagnato indipendenza e sovranità da troppo poco tempo per essere disposti a comprimerla.

Una prima proposta d'integrazione europea si ebbe in un celebre discorso universitario tenuto nel 1930 da Wiston Churchill. Secondo Churchill l'unione europea avrebbe potuto fungere da contrappeso nei confronti di altre potenze, come gli Stati Uniti e l'Unione Sovietica. Churchill ritenne però al momento stesso che il Regno Unito dovesse tenersi al di fuori di tale processo di integrazione. Il contegno della Gran Bretagna, del resto, è sempre stato ambiguo nei confronti del processo di unificazione europeo.

Soltanto dopo la seconda guerra mondiale vi è stata una più concreta spinta alla convergenza degli Stati europei. Lo stimolo al dibattito sull'integrazione proviene stavolta da fattori esterni: gli Stati Uniti d'America si dichiarano disponibili a sovvenzionare economicamente la ricostruzione e la ripresa delle attività economiche negli Stati europei devastati dalla guerra soltanto a condizione che questi richiedano congiuntamente agli Stati Uniti i contributi finanziari (piano Marshall, 1947).

L'Europa non poteva rinunciare ai contributi statunitensi, e doveva poi confrontarsi con un pericolo imminente: le mire espansionistiche dell'impero sovietico.

Questa serie di motivi porta alla formazione dell'OECE (organizzazione europea di cooperazione economica) nel 1948. L'anno successivo subentra una nuova forma d'integrazione: il Patto Atlantico. E' un'organizzazione di tipo militare, di difesa, fondata in risposta al pericolo costituito dall'Unione Sovietica, che, l'anno precedente, aveva dichiarato di possedere un armamento di tipo nucleare. In queste organizzazioni in ogni caso non è dato rintracciare alcuna forma prodromica o embrionale d'integrazione europea in senso proprio, perché sono la risposta ad esigenze troppo concrete perché abbiano potuto determinare una libera convergenza verso un modello d'integrazione.

La storia dell'integrazione europea si è confrontata di continuo con alcune ideologie e teorie che, tra antitesi e compromessi hanno contribuito a determinarne le scelte e a guidarne l'evoluzione. Queste teorie si possono riassumere e ricondurre a tre movimenti: il movimento federalista, il movimento di cooperazione intergovernativa e il movimento funzionalista.

Il movimento federalista sosteneva la fondazione di uno Stato unitario europeo creato mediante la parziale rinuncia alla sovranità da parte degli Stati europei in favore di un ordinamento sovranazionale. Ancora oggi la spinta federalista generata da questo movimento esiste ancora all'interno della Comunità e, senza sbagliare di molto, si può dire che l'obiettivo dei federalisti odierni è ancora sostanzialmente lo stesso.

Il movimento di cooperazione intergovernativa nasce nella 1948 in Gran Bretagna. Esso non auspica delle limitazioni di sovranità agli Stati, ma intende l'integrazione nell'ottica di collaborazione e di intesa tra gli Stati per il raggiungimento di obiettivi in comune.

Il movimento funzionalista nasce in Francia e spinge verso un'integrazione maggiore tra gli Stati europei, anche se si tratta di una integrazione settoriale di carattere orizzontale. Solo per quei settori in cui gli Stati avrebbero consentito alla limitazione del potere sovrano poteva realizzarsi una collaborazione interstatale.

Nel 1949 si assiste alla nascita del Consiglio d'Europa, sostanziale compromesso tra la teoria federalista e la teoria funzionalista.

Il Consiglio d'Europa è una realtà molto diversa e posta al di fuori della Comunità Europea. Il Consiglio d'Europa prevede una collaborazione embrionale tra i vari Stati europei in settori particolari, quali il coordinamento nel settore sociale e quello economico, anche se ogni Stato in sostanza è libero di seguire o meno gli orientamenti deliberati dal Consiglio. Il risultato più importante raggiunto dal Consiglio d'Europa è la Convenzione per la tutela dei diritti dell'Uomo (1950). Tale convenzione è importante per due motivi:

1) elaborando un elenco di diritti della persona da tutelare, fa la sua prima comparsa sulla scena internazionale la personalità individuale, il singolo individuo come soggetto di diritto;

2) viene istituita una vera e propria procedura per far valere i diritti fondamentali da parte del singolo: sono istituiti a tal fine una Commissione ed una Corte.

Il 18 aprile del 1951 a Parigi viene firmato il Trattato Istitutivo che dà vita alla Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio. Fautore della CECA è il francese Schumann. La CECA è il primo esempio di organizzazione non solo europea ma internazionale di carattere sovranazionale, dotata di proprie istituzioni distinte da quelle degli Stati membri. Gli Stati firmatari, in origine, sono sei: l'Italia, la Francia, la Germania, il Belgio, l'Olanda e il Lussemburgo. Le istituzioni comuni sono: un organo di carattere politico, l'Assemblea Parlamentare; vi è un organo esecutivo, preposto all'applicazione degli atti del Trattato, la cosiddetta Alta Autorità; vi è infine un organo giurisdizionale con competenze diverse e separate rispetto ai tribunali e le corti degli Stati membri (questo è il primo esempio di limitazione del potere giurisdizionale da parte di Stati membri di un organismo internazionale), vi è infine il Consiglio dei Ministri degli Stati membri. Compito del Consiglio è quello di contemperare gli interessi della CECA con quelli degli Stati membri. La struttura istituzionale della CECA presenta un deficit democratico: il rapporto tra i poteri è sostanzialmente squilibrato in quanto l'organo esecutivo ha anche compiti sostanzialmente di natura politica e legislativa. A riconoscimento formale del ruolo politico ed economico della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, nel 1951 gli Stati Uniti d'America inviano presso la Comunità un ambasciatore. Il successo della CECA stimola gli Stati firmatari ad un ampliamento verso nuove formazioni sovrastatali: nasce così anche la Comunità Europea di Difesa (CED).

La nascita della CED è ostacolata dal rifiuto della Francia di firmare il Trattato di adesione, nel proposito di evitare il riarmo della Germania. Contemporaneamente Alcide De Gasperi propone un'integrazione politica (primo passo verso la Comunità Europea modernamente intesa). La proposta di De Gasperi viene contrastata invece dalla Gran Bretagna. La rinascita di una nuova idea di integrazione si ha nel 1955 con la storica riunione di Messina dei ministri degli esteri europei, nella quale si propone per la prima volta l'istituzione di una Comunità economica e di una Comunità per l'utilizzazione dell'energia atomica.

Nel 1957 a Roma vengono firmati i trattati istitutivi di tali Comunità, che prendono il nome di CEE, Comunità Economica Europea, e EURATOM, Comunità Europea per l'Energia Atomica. La Comunità europea per l'energia atomica nasce con un limite temporale di durata di 50 anni.

I principi ispiratori della Comunità economica europea sono la libera concorrenza e il divieto d'imposizione diretta o indiretta sugli scambi. I settori economici di libero scambio comunitario, i motori dell'economia europea, sono soprattutto l'agricoltura, l'industria e i trasporti.

Istituire un mercato comune significa abolire ogni dazio interno tra i sei Stati membri originari: l'Italia, la Francia, la Germania, il Belgio, l'Olanda e il Lussemburgo.

E' creata inoltre un'unione doganale esterna volta a delimitare i confini del libero mercato e del libero scambio verso gli Stati europei non membri della Comunità. Le merci, le persone, i servizi e i capitali devono circolare liberamente senza alcuna restrizione di natura onerosa.

La riforma doganale tributaria è in sostanza il passo più semplice: più complessa è invece la scelta, l'elaborazione e l'adozione di parametri normativi unici che permettano il libero scambio. I prodotti devono rispondere a requisiti di produzione, d'imballaggio e di trasporto uguali nei vari Stati. Non si può fare a meno di costatare che ciò ha significato e continua a significare armonizzazione delle legislazioni.

La reductio ad unum dei parametri tributari e legislativi richiede per l'attuazione un lasso temporale in cui rendere concreti questi adeguamenti, il cd. periodo transitorio, composto di tre tappe:

1. la prima è costituita dall'abolizione dei dazi;

2. la seconda, dall'adozione della tariffa doganale comune (TDC). I primi effetti positivi dell'adozione

della tariffa doganale comune si avvertono a partire dal 1960;

3. la terza, dagli interventi legislativi.

Nel 1957 l'Assemblea Parlamentare CECA diventa unica per tutte le Comunità, così come viene istituita un'unica Corte di Giustizia.

Ogni Comunità però continua ad avere un proprio Consiglio e una propria Commissione. Solo nel 1987 è completata l'integrazione istituzionale tra le tre Comunità. Dal 1957 ad oggi la Comunità ha seguito un'evoluzione su due binari: quello dell'ampliamento geografico e quello della modifica dei trattati, che è sostanzialmente un ampliamento delle competenze.

Nel 1973 la Comunità Europea acquisisce altri Stati: Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca. L'ingresso di questi Stati sposta l'asse comunitario verso nord. L'adesione al Trattato comporta per gli Stati aderenti il necessario adeguamento al "percorso" compiuto in precedenza.

Ogni Stato che fa ingresso nella Comunità deve recepire il diritto comunitario attraverso un periodo transitorio suddiviso in varie fasi. Il Trattato d'adesione comporta anche una modifica istituzionale. Così ogni Stato dovrà prevedere una propria rappresentanza in Assemblea, in Commissione, nella Corte di Giustizia e nel Consiglio. Nel 1981 fa il suo ingresso la Grecia, nel 1985 e 1986 la Spagna e il Portogallo, nel 1995 l'Austria, la Svezia e la Finlandia. La richiesta della Norvegia è stata bocciata in sede di referendum popolare. Con il riequilibrio dell'asse comunitario verso sud nel 1986 si sono avuti degli effetti positivi e negativi: da una parte si rinnova l'attenzione al mercato mediterraneo, ma dall'altra la Comunità europea deve assumersi delle responsabilità nei confronti di paesi come la Grecia, la Spagna e il Portogallo che hanno un reddito pro capite molto più basso della media.

Nasce così una politica di aiuto nei confronti delle regioni in ritardo.

Il recente ingresso di altri paesi nordici, notevolmente sviluppati sotto il profilo sociale, economico, politico e giuridico, nonché la previsione di un possibile futuro allargamento dell'Europa da 15 a 21 Stati, tra cui alcuni paesi dell'est (Polonia, Estonia, Slovenia e Repubblica ceca) ed altri paesi mediterranei (Cipro) così come previsto dall'Agenda 2000, è stata l'occasione per una riflessione su nuove problematiche, dal momento che cominceranno ad essere sempre più evidenti le disparità in tema di ritmi economici e di tematiche sociali.

Avendo una propria personalità giuridica, la Comunità Europea può stipulare accordi di associazione e accordi di tipo commerciale.

È spesso avvenuto che siano stati stipulati accordi di associazione con Stati che poi in seguito sono entrati a far parte della Comunità. Gli accordi di associazione hanno funzionato come "anticamera" dell'adesione.

Progetto Tindemans e Trattato Spinelli.

Il Progetto Tindemans compie delle valutazioni su un certo numero di parametri di vario genere come la politica estera, la sicurezza, la cultura, ecc.

Tindemans parla di "Europa a due velocità", ovvero propone di attuare una maggiore integrazione tra gli Stati europei disponibili ad una maggiore limitazione di sovranità, e ad instaurare dei rapporti più marginali con gli altri Stati non disposti a tali limitazioni.

Il Trattato Spinelli è elaborato al Parlamento europeo e prevede l'integrazione e la collaborazione tra tutti gli Stati aderenti.

Il primo luglio 1987 entra in vigore l'Atto Unico europeo, la prima effettiva modifica ai trattati istitutivi di Parigi e di Roma. L'obiettivo dell'atto unico è colmare il deficit democratico in capo alle istituzioni comunitarie. Avviene poi un ampliamento delle competenze: i nuovi settori sono l'ambiente, la ricerca e lo sviluppo, la tecnologia. È previsto anche un maggiore impegno nel settore della politica estera.

È molto importante ai fini dell'ampliamento delle competenze l'art. 235 A.U. riguardante i poteri impliciti.

Il Trattato di Maastricht (1992) è stato elaborato dall'interno di conferenze intergovernative: con esso si è realizzata un'unione economica e monetaria, nonché l'unione politica. In questo Trattato è elaborato l'istituto della cittadinanza europea, insieme con altri nuovi principi come il principio di sussidiarietà.

Da Maastricht in poi non si parla più, guardando alla realtà europea, d'integrazione bensì di cooperazione.

I fondamenti del Trattato di Maastricht sono tre:

Modifica dei trattati e aumento delle competenze

La revisione dei trattati ha ampliato sostanzialmente le competenze comunitarie in altri settori: la sanità, la cultura, le reti transeuropee, ecc. La revisione dei trattati ha introdotto, oltre al principio di sussidiarietà, quello della trasparenza ed altri importanti principi che in seguito approfondiremo, che hanno notevolmente modificato la fisionomia della Comunità.

Politica estera e di sicurezza comune

Nel settore della politica estera è stata istituita una vera e propria politica comune che, a differenza dell'atto unico europeo, è propria dell'unione europea e non della Comunità di Stati. Ciò sta a dimostrazione che l'unione europea non ha sostituito la Comunità europea, ma è un'istituzione più ampia che si è distinta e si è posta al di sopra di essa.

Cooperazione affari interni e giustizia

Il terzo fondamento del Trattato di Maastricht è basato sulla cooperazione intergovernativa nel settore degli affari interni e della giustizia. I settori della giustizia interessati sono la giustizia civile e quella penale, come nel caso della lotta al traffico degli stupefacenti e alla criminalità organizzata.

È interessante osservare come, dopo un lungo arco temporale in cui è stato propugnato con decisione il principio dell'integrazione, da Maastricht in poi si ritorni a prendere in considerazione un criterio (più "soft") di cooperazione.

Il Trattato di Maastricht rivaluta ed attualizza le tesi del progetto Tindemans, introducendo i criteri della flessibilità. Abbiamo affrontato in precedenza il problema dell'allargamento geografico della Comunità europea: probabilmente faranno il loro ingresso nella Comunità alcuni Stati che sono in condizioni di ritardo rispetto agli altri membri e che quindi richiederanno maggior tempo per adeguarsi al percorso di crescita e cooperazione comunitario.

Si parla quindi di flessibilità temporale e flessibilità geografica.

Flessibilità temporale: il Consiglio emana degli atti obbligatori per tutti gli Stati; ogni Stato può poi godere di un proporzionato periodo transitorio per adeguarsi ai contenuti e agli obiettivi dell'atto.

Quando gli atti vincolano ab initio soltanto alcuni Stati, si parla di flessibilità geografica: gli atti vincolanti del Consiglio sono diretti soltanto a quegli Stati effettivamente in grado di recepirli, mentre gli altri Stati che non si trovano in condizioni adeguate rimandano l'esecuzione degli atti stessi. La logica della flessibilità geografica ha prevalso nel Trattato di Amsterdam, che non è ancora entrato in vigore.

A conclusione di questo excursus storico, si può notare come, se all'inizio prevaleva un concetto di penetrante integrazione orizzontale, oggi l'unione europea si fonda invece sulla cooperazione e il recupero delle singole nazionalità.

Alla base di un'analisi giuridica del fenomeno dell'unione europea bisogna, in primo luogo, chiedersi se le Comunità Europee siano soggetti di diritto internazionale.

Certamente la soggettività internazionale è riconosciuta agli Stati che abbiano i requisiti della sovranità ed indipendenza. Uno Stato è indipendente e sovrano quando esercita un potere effettivo ed originario su una Comunità stanziata su un determinato territorio.

Per rendersi conto se attribuire o meno alla Comunità europea la soggettività di diritto internazionale, l'unico elemento di comparazione sembrerebbe essere quindi lo Stato. Invece non è assolutamente questa la via argomentativa da percorrere.

Va subito detto che la dottrina riconosce generalmente la soggettività internazionale alle organizzazioni.

A ciò si aggiunga che le Comunità Europee sono, rispetto alle altre organizzazioni sovranazionali, un fenomeno sui generis. Possiamo, al limite, tentare il raffronto tra le Comunità Europee e l'altro grande esempio di organizzazione , l'Organizzazione delle Nazioni Unite.

Sull'argomento sono state elaborate due teorie: una teoria contrattualistica e una teoria istituzionalistica.

La teoria contrattualistica poggia su argomentazioni di diritto privato. Se la vita di un'organizzazione prende il via da un Trattato che possiamo ricomprendere nella teoria del contratto, e se i componenti hanno una propria soggettività (Stati con un proprio diritto interno), allora tale organizzazione ha una propria distinta soggettività. Il punto debole di questa teoria è il seguente: per acquistare una distinta soggettività giuridica il nuovo ente dev'essere registrato. Il problema è che non esiste alcun ufficio o organismo internazionale deputato al riconoscimento delle nuove organizzazioni. Un'organizzazione internazionale nasce e si legittima esclusivamente in base al Trattato, non interviene alcun atto esterno alla volontà dei costituenti.

La teoria istituzionalistica mette in luce come, alla nascita di nuovi organismi sovranazionali, sorgano con essi anche nuove istituzioni come, ad esempio, l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite o l'Assemblea Parlamentare della Comunità Europea, diverse da quelle degli Stati membri che possano essere considerate prova di come queste organizzazioni possano considerarsi soggetti pieni di diritto internazionale. A sostegno di questa teoria vi è una serie di prove che testimoniano la particolare affinità che esiste tra le istituzioni comunitarie e quelle di altri soggetti riconosciuti di diritto internazionale.

1° motivo.

Innanzitutto le Comunità Europee dispongono di finanziamenti propri e di un proprio bilancio. Altre organizzazioni che operano a livello internazionale, come i bureau e gli uffici internazionali di brevetto, mantengono solo una tassa sulle operazioni, le quali costituiscono la loro unica entrata. Altre organizzazioni, come l'ONU, non hanno finanze proprie, né un proprio bilancio: le finanze delle nazioni unite si basano sui contributi degli Stati membri.

Le Comunità Europee dispongono, abbiamo detto, di propri fondi e di un bilancio abbastanza articolato di entrate e uscite, che non sono costituite solamente dalle spese di gestione, ma anche da risorse di investimento, di solito a fondo perduto, per lo sviluppo di particolari settori di interesse comunitario.

Una prima fonte d'entrata propria per le finanze della Comunità europea è costituita dal dazio imposto alla frontiera comune. Altri proventi propri derivano dall'esecuzione della politica agricola, in particolare dalle sanzioni pecuniarie imposte per il rispetto delle quote di produzione e le eccedenze.

Accanto a queste risorse proprie vi sono entrate che potremmo definire derivate. Esse sono la percentuale sull'imposta al valore aggiunto (% IVA) e la percentuale sul prodotto interno lordo (% PIL).

La Comunità quindi dispone di finanziamenti propri e già questo motivo vale a distinguerla da tutte le altre organizzazioni internazionali.

2° motivo.

La Comunità europea intrattiene relazioni esterne con altri soggetti di diritto internazionale. Il potere di esternazione della Comunità europea deriva innanzitutto dai trattati. Va poi tenuta in considerazione la possibilità di stipulare accordi commerciali ed accordi di associazione.

In base poi al principio del "parallelismo", la Comunità, in quei settori in cui ha competenza interna, ha anche esercitato una competenza esterna concludendo accordi con Stati terzi o altre organizzazioni. La Comunità europea partecipa con lo status di osservatore ai lavori dell'assemblea generale delle nazioni unite.

In alcune occasioni il Consiglio stipula accordi in nome e per conto degli Stati membri.

Un discorso a parte meritano gli accordi misti, cioè quegli accordi che vengono stipulati dalla Comunità insieme agli Stati membri. Da tutto ciò si deduce che alla Comunità europea è riconosciuto a livello internazionale il potere di negoziazione, ulteriore connotato di soggettività.

3° motivo.

La Comunità europea può emanare degli atti che vincolano gli Stati membri.

Ciò, al contrario, non avviene per le nazioni unite, in quanto le proposte avanzate all'assemblea generale implicano, in caso di dissenso da parte di alcuni Stati, una limitazione di responsabilità a favore di questi ultimi. Gli atti del Consiglio di sicurezza dell'ONU, inoltre, possono dirsi vincolanti per tutti gli Stati soltanto quando ricorre una minaccia alla pace internazionale.

Gli atti tipici della Comunità europea, come già detto, sono atti vincolanti: essi sono le direttive, i regolamenti, le decisioni (art. 189).

4° motivo.

Le controversie tra gli Stati possono essere risolte dalla Corte di Giustizia internazionale dell'Aia soltanto quando le parti sono concordi nel sottoporsi a tale giudizio, che potremmo così definire arbitrale.

La Corte di Giustizia delle Comunità Europee, insieme al tribunale di primo grado, è un vero e proprio organo giurisdizionale e può essere adita anche d'ufficio dalla Commissione.

5° motivo.

Responsabilità internazionale. Le organizzazioni sovranazionali possono avere o meno il potere di far valere una responsabilità per fatto illecito da parte di uno Stato. Le nazioni unite, ad esempio, non hanno alcun potere repressivo nei confronti degli inadempimenti degli Stati membri, né hanno un autonomo patrimonio sul quale uno Stato offeso possa far valere una pretesa di risarcimento. Per quel che riguarda la Comunità europea, se un danno è arrecato ad uno Stato membro, la Comunità stessa è sottoposta al giudizio della Corte, se un danno è arrecato ad uno Stato terzo, essa dispone di un proprio patrimonio col quale può rispondere per i danni arrecati. Nonostante questi argomenti siano sufficienti a definire in modo chiaro una soggettività di diritto internazionale, appare tuttavia compromissorio il fatto che il potere legislativo sostanziale all'interno della Comunità europea sia esercitato dal Consiglio dei Ministri degli Stati membri, che sono espressione della volontà dei singoli Stati, e inficiando così una reale potestà legislativa comunitaria autonoma separata e distinta dalla volontà degli Stati membri.

Queste argomentazioni portano a concludere che, mentre le Comunità Europee risultano essere, per una serie di motivi, sicuramente soggetto di diritto internazionale, le Nazioni Unite al contrario non hanno tale soggettività.

Le istituzioni comunitarie.

Ai sensi dell'articolo 4 del Trattato l'esecuzione dei compiti della Comunità è affidata a cinque istituzioni:

il Parlamento,

il Consiglio,

la Commissione,

la Corte di Giustizia,

la Corte dei Conti.

Queste istituzioni sono espressamente previste dal Trattato, all'articolo 4, e hanno accompagnato la Comunità europea dal sorgere. Alcune di queste, come il Parlamento e la Corte di Giustizia, sono state inizialmente proprie della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio e poi estese alla Comunità Economica e all'EURATOM; altre, come il Consiglio e la Commissione, sono nate a seguito della fusione degli esecutivi. Ai sensi del paragrafo 1, articolo 4, comma 2, "ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal presente Trattato". Questo comma è stato introdotto dal Trattato di Maastricht, con l'introduzione del principio di sussidiarietà. Fin dall'inizio le Comunità hanno tentato di allargare sempre di più le proprie competenze, in virtù dell'art. 235 (poteri impliciti), dopodiché si è reso necessario restringere il troppo vasto orizzonte normativo che le Comunità avevano acquisito a scapito degli Stati. A tal fine l'attività delle istituzioni comunitarie viene riportata necessariamente al principio di attribuzione (vedi supra, art. 4). Ogni istituzione è chiamata a svolgere quelle attività che sono espressamente ed esclusivamente previste dal Trattato. La norma dell'art. 235 continua comunque ad esistere, ma esplica la sua funzione alla stregua dei principi di attribuzione e sussidiarietà. Sul 235 influisce anche un altro importante principio, quello di proporzionalità.

Analizziamo il significato di questi importanti principi:

Il principio di attribuzione sancisce che ogni istituzione deve svolgere le proprie funzioni nell'ambito delle competenze ad essa attribuite esplicitamente (art. 4) o implicitamente (art. 235).

Il principio di sussidiarietà prevede che nelle materie o settori concorrenti la Comunità può intervenire solo ove la sua azione risulti più efficace di quella degli Stati. Le materie si distinguono in concorrenti e risolutive. Le materie si dicono risolutive quanto le Comunità ne hanno assorbito completamente la gestione. Le materie concorrenti sono gestite contemporaneamente dagli Stati e dalle Comunità.

il principio di proporzionalità è definito dalla norma dell'articolo 3 b: "l'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato".

Al di là delle istituzioni previste nell'articolo 4, esistono altri enti come il Comitato Economico e Sociale e la Banca Europea per gli Investimenti, o altre agenzie come l'Agenzia Europea per lo Spazio e l'Agenzia Europea per l'Ambiente.

Prima di proseguire con l'esame delle singole istituzioni comunitarie, è bene tener presente una notazione: non bisogna riferirsi ad esse facendo capo alla nota teoria di Montesqieu sulla divisione dei poteri: bisogna infatti sganciarsi da un'ottica nazionale poiché le istituzioni comunitarie presentano, potremmo dire, delle anomalie. Una delle più evidenti è la mancanza di potere legislativo da parte dell'organo di rappresentanza dei popoli, e a ciò si aggiunga che, mentre nella nostra carta costituzionale una serie di atti è imputata esclusivamente ad un organo, a livello comunitario quegli stessi atti diventano competenza di più organi o di organi diversi.

Il Parlamento

L'articolo 137 del Trattato dice che "il Parlamento europeo, composto dai rappresentanti dei popoli e degli Stati riuniti nella Comunità, esercita i poteri che sono attribuiti dal presente Trattato". Questo articolo è stato modificato a Maastricht, con l'introduzione della cittadinanza europea. Il Parlamento quindi è l'organo rappresentante dei popoli europei riuniti nella Comunità. Nella frase "esercita i poteri che gli sono attribuiti dal presente Trattato" ritroviamo appunto un'esplicazione del principio di attribuzione. All'inizio della storia comunitaria abbiamo parlato, al riguardo della ceca, di assemblea parlamentare. A quell'epoca l'assemblea parlamentare non era eletta a suffragio diretto, ma con il cosiddetto doppio mandato: si eleggevano dei rappresentanti al Parlamento nazionale e costoro eleggevano dei deputati all'assemblea parlamentare europea. Questa soluzione mostrava delle indubbie carenze dal punto di vista democratico. Nel 1976 furono adottati degli atti a favore dell'introduzione del suffragio universale e nel 1979 si ebbero le prime elezioni europee. Con il Trattato di Maastricht è stata offerta ai cittadini europei la possibilità di scegliere, sia per quando riguarda il luogo che la candidatura, tra lo Stato di residenza e lo Stato di cittadinanza. Ogni cittadino ha diritto di elettorato attivo e passivo sia nello Stato di residenza che in quello di cittadinanza.

Il Parlamento europeo è eletto per cinque anni. Attualmente i membri del Parlamento sono 626, di cui 87 italiani. In occasione del dibattito sull'allargamento ad est della Comunità europea, ad Amsterdam si è chiarito che il numero massimo di parlamentari non potrà essere superiore, in futuro, a 700 unità.

Il Parlamento si riunisce in sedute plenarie ordinarie a Strasburgo e in sedute plenarie straordinarie a Bruxelles, mentre il segretariato e gli uffici sono a Lussemburgo.

I motivi di questo frazionamento geografico dell'istituzione parlamentare sono il frutto di un lungo compromesso che si è chiuso nel 1992, al Consiglio di Edimburgo. Nel 1981 il Parlamento aveva deciso di rinunciare a Lussemburgo, riunendosi soltanto a Strasburgo e Bruxelles. Il Lussemburgo adì la Corte di Giustizia, eccependo che il Parlamento non fosse competente a decidere sulla propria sede, ma che tale decisione spettasse agli Stati membri. La Corte di Giustizia rigettò questo ricorso. A seguito dell'ulteriore ricorso della Francia, parimenti rigettato, il Parlamento europeo, per far fronte a quello che era ormai diventato un caso diplomatico, decise di mantenere le sue tre postazioni originarie. Ogni sessione ordinaria termina il giorno prima dell'inizio della sessione successiva, ovvero il secondo martedì di marzo. Il Parlamento è organizzato secondo un proprio regolamento adottato all'interno dell'istituzione, così come ogni altra istituzione comunitaria ha un proprio potere di autoregolamentarsi. Come nei parlamenti nazionali, il Parlamento europeo ha delle commissioni e dei gruppi politici. Le commissioni istituzionali sono nel numero di 20, ma possono essere istituite ad hoc delle commissioni speciali, come le commissioni di inchiesta. I lavori del Parlamento sono preparati dal segretariato, che conta circa 3700 funzionari, la maggior parte di cui è occupata nel servizio linguistico.

I gruppi politici all'interno del Parlamento europeo rispecchiano gli orientamenti politici degli Stati membri. Ogni deputato europeo può dichiarare, ma non ne ha l'obbligo, a quale gruppo politico vuole appartenere. L'articolo 29 del regolamento interno sancisce che ogni gruppo politico deve essere formato da almeno ventitré membri, ma questo numero si riduce a diciotto se i rappresentanti provengono da due Stati membri, a quattordici se i rappresentanti provengono da tre o più Stati membri. I più importanti gruppi politici al Parlamento europeo sono il gruppo socialista, che è quello di maggioranza, il gruppo popolare europeo, il gruppo liberale democratico riformatore, il gruppo della sinistra unitaria europea, il gruppo dell'unione per l'Europa, il gruppo verde, il gruppo radicale, il gruppo dell'Europa delle nazioni. Va detto però che l'importanza dell'appartenenza ad un gruppo politico e il peso politico dei gruppi stessi è molto minore rispetto ai parlamenti nazionali. Esistono poi dei veri e propri partiti politici europei, come il partito socialdemocratico europeo, fondato nel 1974, la federazione dei partiti democratici, fondata nel 1976 e il partito popolare europeo, fondato sempre nel 1976.

Rientra nei limiti del principio di attribuzione anche il potere consultivo del Parlamento europeo. Nella specie è sancito che il Consiglio può agire solo previa consultazione del Parlamento. Ci si è chiesti in quali atti concreti il Parlamento dovesse esprimere la sua funzione consultiva. Nel corso della sua storia il Parlamento ha espresso la sua funzione consultiva mediante pareri, risoluzioni e inchieste. Ai sensi del Trattato il parere può essere facoltativo o obbligatorio, ma mai vincolante. Il Consiglio, in altre parole, può o deve ascoltare il parere del Parlamento, ma poi può discostarsene. Il Trattato non prevede che il parere possa avere natura o forza legislativa (articolo 189). Il coinvolgimento del Parlamento nella formazione degli atti, del resto, è stato decisivo ai fini di numerose modifiche del Trattato con lo scopo di colmare il deficit democratico delle istituzioni comunitarie.

A volte il Parlamento ha emesso pareri anche in materie nelle quali questi non erano richiesti. Ai sensi dell'articolo 228 del Trattato, il Parlamento è consultato dal Consiglio durante la conclusione degli accordi. Il paragrafo 3 sancisce espressamente: "il Consiglio conclude gli accordi previa consultazione del Parlamento". La conclusione di un accordo di diritto internazionale, però, prevede varie fasi, quali i negoziati, la firma, la ratifica, lo scambio di ratifiche e l'entrata in vigore. Prima la consultazione del Parlamento da parte del Consiglio avveniva tra la firma e la ratifica, e cioè dopo i negoziati, quando il testo era stato già definito e gli accordi conclusi. Adesso la consultazione avviene durante i negoziati, e laddove il Parlamento si esprima in modo contrario, il Trattato va modificato. Per quanto riguarda l'associazione di paesi terzi o l'adesione di nuovi Stati, il Trattato prevede che il Consiglio debba concludere l'accordo previo parere conforme del Parlamento. Per ampliare il ruolo del Parlamento, con l'atto unico europeo, è stata introdotta, per particolari settori di materie, accanto alla procedura di cooperazione, la procedura di codecisione. Ciò non sta a significare che la vecchia procedura sia stata abolita, piuttosto vuol dire che accanto alla vecchia, che prevedeva soltanto l'emissione di un parere, adesso è prevista, in date materie, la codecisione. La nuova procedura si caratterizza per un notevole grado di complessità e, in fin dei conti, assegna al Parlamento un ruolo più importante ma comunque non decisivo.

Ai sensi dell'articolo 138 b, introdotto a Maastricht, il Parlamento europeo ha un certo potere di iniziativa legislativa. Il potere di iniziativa legislativa, così come conosciuto nel nostro ordinamento in capo al governo, è riconosciuta nell'ambito delle istituzioni comunitarie alla Commissione. L'articolo 138 b dice che il Parlamento ha, nell'ambito delle previsioni del Trattato, il potere di partecipare al processo di adozione di atti comunitari e, a maggioranza dei suoi membri, può chiedere alla Commissione di presentare varie proposte. Da ciò si deduce che il Parlamento non ha una vera e propria iniziativa legislativa, ma può richiedere alla Commissione la presentazione di proposte (procedura di iniziativa indiretta). Ci si è chiesti se il Parlamento, nel caso in cui la Commissione non ottemperi alle proprie richieste, possa ricorrere alla Corte di Giustizia per carenza, ovvero per mancato adempimento degli obblighi del Trattato. Sul punto la Corte di Giustizia non si è ancora espressa.

La funzione di controllo del Parlamento europeo.

La funzione di controllo del Parlamento europeo è molto importante ed ampia. Il Parlamento esercita tale funzione innanzitutto nei confronti del Consiglio e della Commissione, ma può esercitarla anche nei confronti di altre istituzioni e anche in quei settori, come la politica estera e di sicurezza comune, nei quali il Parlamento non ha un ruolo in ambito legislativo. Il Parlamento europeo può esercitare la sua funzione di controllo anche nei confronti del Consiglio europeo, che non è una vera e propria istituzione comunitaria, in quanto svolge soprattutto funzioni di coordinamento politico. La funzione di controllo infatti viene svolta non solo per indagare sui casi di cattiva amministrazione, ma ha anche una funzione politica e per questo motivo si estende al Consiglio europeo e alla politica estera e di sicurezza comune, che sono ambiti di cooperazione di carattere politico. Gli strumenti di controllo a disposizione del Parlamento sono vari e di diversa portata a seconda dell'istituzione coinvolta. Ai sensi dell'articolo 138 c il Parlamento europeo può nominare una Commissione di inchiesta. La Commissione di inchiesta è formata in seno al Parlamento stesso. All'interno del Parlamento esistono 20 commissioni istituzionali, alle quali si possono affiancare di volta in volta delle commissioni create ad hoc. Le commissioni di inchiesta rientrano tra queste ultime e vengono convocate di solito per indagare sui casi di cattiva amministrazione. Le commissioni sono composte in modo da rispettare le proporzioni tra i gruppi politici a fini di democraticità e di imparzialità. La Commissione di inchiesta è nominata su richiesta di un quarto dei membri del Parlamento. Il Trattato specifica che i poteri della Commissione di inchiesta sono esercitati in maniera da far salvi i poteri di controllo delle altre istituzioni. Questi poteri sono stati conferiti al Parlamento dal Trattato di Maastricht, mentre altre istituzioni, come la Commissione e il Consiglio, hanno un proprio potere di controllo ab origine che deve essere rispettato dal Parlamento, ad eccezione della Corte e del Tribunale. Il riconoscimento di questi poteri di controllo in capo a più istituzioni potrebbe comportare il rischio che un soggetto sia contemporaneamente oggetto del controllo del Parlamento e di un'altra istituzione. A dirimere questi conflitti interviene un altro principio cardine, che è il principio di leale collaborazione di cui all'art. 5 del Trattato, che sancisce che gli Stati membri devono collaborare con le istituzioni comunitarie affinché gli scopi della Comunità europea siano perseguiti. La giurisprudenza ha notevolmente esteso il concetto di leale collaborazione, non affidandole più soltanto un ruolo di regola per i rapporti "verticali", (Comunità-Stati membri), o "orizzontali", ma informando ad esso tutta la realtà comunitaria, cioè non solo i rapporti tra le istituzioni, ma anche tra istituzioni comunitarie e istituzioni nazionali laddove lo scopo da perseguire sia appunto di interesse comunitario. Un eventuale conflitto di competenza tra la Commissione di inchiesta parlamentare e la Commissione europea o altre istituzioni deve essere sempre risolta secondo il principio della leale collaborazione. La Commissione ha un potere di controllo molto più forte, più radicato di quello del Parlamento. Ciò implica che qualora la Commissione abbia già avviato un procedimento di inchiesta su una certa materia, il Parlamento non può intervenire contemporaneamente e in ogni caso il procedimento condotto dalla Commissione avrà senz'altro delle conseguenze più importanti rispetto a quelle del Parlamento. La Commissione d'inchiesta avrà come obiettivo una relazione: si procede ad una vera e propria inchiesta nei confronti dell'istituzione imputata di cattiva amministrazione, la quale è tenuta a rispondere alla Commissione di inchiesta. Dopodiché la relazione finale sarà comunicata all'istituzione interessata accusata di cattiva amministrazione e trasmessa al Consiglio perché ne prenda atto. Il Trattato dice che la modalità di esercizio del diritto di inchiesta da parte del Parlamento sono fissate di comune accordo dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione allo scopo di evitare conflitti di competenza. Altro potere importante del Parlamento è la cosiddetta mozione di censura. La mozione di censura rientra tra i poteri di cui il Parlamento disponeva all'origine e si esercitava nei confronti della Commissione. La Commissione era tenuta a presentare annualmente la propria relazione al Parlamento che, appunto, svolgeva una funzione di controllo sul suo operato. Questo controllo, politico, si svolgeva a posteriori, dal momento che era effettuato sulla relazione finale e riguardava un esercizio già precedentemente compiuto dalla Commissione. Per tali motivi il controllo non aveva conseguenze rilevanti. È questo uno dei motivi per cui il Trattato di Maastricht ha introdotto il potere di istituire delle commissioni di inchiesta, anche se bisogna dire che attualmente, per consuetudine, la Commissione presenta al Parlamento, oltre alla relazione di chiusura, anche un programma di lavoro iniziale, affinché il Parlamento abbia la possibilità di fare dei rilievi e di svolgere un più efficace controllo preventivo. Tale controllo preventivo trova la sua ragione d'essere proprio nella mozione di censura, così come il voto di fiducia. Infatti con la censura il Parlamento poteva votare la sfiducia alla Commissione, ma non esisteva un corrispondente istituto della fiducia che gli permettesse di influire sulla formazione della Commissione.

Così il Trattato di Maastricht ha previsto che il Parlamento e il Consiglio partecipino alla formazione della Commissione. Il presidente e gli altri membri della Commissione sono designati con voto di approvazione del Parlamento, id est fiducia.

Abbiamo poi le interrogazioni parlamentari, che sono effettuate soprattutto nei confronti dei rappresentanti della Commissione, anche se per consuetudine è ammesso che le interrogazioni possano essere rivolte anche al rappresentante del Consiglio al Parlamento. L'interrogazione può essere scritta o orale. Le interrogazioni scritte sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee. Le interrogazioni orali sono effettuate in genere durante le sedute plenarie del Parlamento. Le interrogazioni possono essere poste da un parlamentare, da una Commissione parlamentare o da un gruppo di parlamentari nel numero minimo di 23. Alle interrogazioni è d'obbligo rispondere sempre, in forma scritta o in forma orale. Normalmente vi è corrispondenza tra la forma dell'interrogazione e la forma della risposta. Nel caso in cui l'interrogazione sia in forma orale, si può, per prendere tempo, rispondere in forma scritta.

L'articolo 138 d, inserito da Maastricht, prevede le cosiddette petizioni.

Qualsiasi cittadino dell'unione o qualunque persona fisica o giuridica che risieda nel territorio della Comunità ha diritto di presentare individualmente o in associazione con altri una petizione al Parlamento su una materia che rientri in uno dei settori di attività della Comunità. Il Trattato di Maastricht ha specificato che la materia di petizione debba riguardare esclusivamente dei settori di attività della Comunità poiché, in precedenza, si era diffusa la tendenza da parte dei cittadini dell'unione a rivolgere diffusamente petizioni al Parlamento europeo anche per materie non appartenenti alle competenze comunitarie.

Il Trattato di Maastricht ha previsto anche la figura del mediatore, analoga a quella del nostro difensore civico e all'Ombudsman dei paesi nordici. Il mediatore è nominato dal Parlamento. Può ricoprire la carica di mediatore solamente chi sia in possesso di determinati requisiti di indipendenza e la sua funzione è incompatibile con qualunque altra funzione di lucro. Il mediatore esercita le sue funzioni a titolo personale e in piena indipendenza. Il mediatore è abilitato a ricevere le denunce dei cittadini, che possono anche riguardare casi di cattiva amministrazione nell'operato delle istituzioni e degli organi comunitari salvo la Corte di Giustizia e il Tribunale di primo grado che sono organi di natura giurisdizionale. Ciò è importante perché il cittadino può adire la Corte di Giustizia soltanto nei casi in cui un atto comunitario lo riguardi in maniera diretta. Ricevuta la denuncia, il mediatore può, direttamente o tramite un membro del Parlamento delegato, svolgere le indagini del caso presso l'istituzione indagata. Come si vede, l'attività parlamentare delle commissioni di inchiesta è coinvolta anche dall'ufficio del mediatore. Non di rado infatti, vengono istituite commissioni di inchiesta a seguito delle indagini svolte dal mediatore che si è attivato su denuncia di un cittadino. Nel caso in cui non venga istituita una Commissione di inchiesta il mediatore può procedere da solo alle indagini. Il mediatore non potrà intervenire nel caso in cui su quel fatto specifico sia già in corso un procedimento giurisdizionale, come nel caso in cui una Commissione abbia già iniziato un proprio procedimento di controllo, oppure il caso sia giunto davanti alla Corte di Giustizia o uno Stato membro abbia inoltrato un ricorso in carenza (art. 175). Qualora il mediatore accerti il caso di cattiva amministrazione, metterà in mora l'istituzione interessata, che disporrà di tre mesi per comunicargli un parere e sanare la situazione. Il mediatore trasmetterà la relazione ricevuta al Parlamento e il cittadino che ha denunciato il caso sarà informato dell'accaduto. Ogni anno il mediatore presenta la sua relazione al Parlamento.

Il Parlamento ha un ulteriore potere di controllo che abbiamo citato poco sopra: l'articolo 175 sul ricorso in carenza e l'articolo 173 sulla legittimità degli atti comunitari. Questa funzione di controllo ha sempre come oggetto le istituzioni ma è diretto a denunciare i casi alla Corte di Giustizia. Il ricorso in carenza consiste nel mettere in mora un'istituzione per non aver agito o non aver ottemperato alle sue funzioni: ad esempio, la Commissione che non emana una proposta. Anche Parlamento può essere messa in mora per non aver, ad esempio, emesso un parere. La facoltà di ricorrere in carenza è quindi concessa anche alle altre istituzioni. L'articolo 173 prevede la possibilità di un controllo sulla legittimità degli atti comunitari. Il Parlamento può ricorrere alla Corte di Giustizia impugnando un atto perché si assume viziato. L'obiettivo di questo ricorso è che l'atto sia corretto o sanato.

la competenza in materia di bilancio

La competenza in materia di bilancio è stata accordata al Parlamento ab origine ed è prevista dall'articolo 203 del Trattato.

Abbiamo già visto come la Comunità europea sia una forma di organizzazione internazionale sui generis, perché dispone di entrate proprie e per tale motivo sia obbligata a presentare un bilancio annuale. Tale esercizio finanziario si apre il 1gennaio e si chiude il 31 dicembre.

Il Parlamento europeo aveva all'inizio delle funzioni molto limitate, soprattutto di natura consultiva (poteva, in pratica, emanare pareri obbligatori o facoltativi e comunque non vincolanti). Il Consiglio poteva poi, mediante una votazione, discostarsi da quel parere. Già a quei tempi la competenza più importante del Parlamento era quella in materia di bilancio. Il bilancio redatto dal Parlamento è di natura previsionale e comprende capitoli di spesa obbligatoria ed altri di spesa facoltativa. L'articolo 203 prevede che ogni istituzione, entro il 1 luglio, debba presentare uno stato di previsione per le spese relative al proprio funzionamento. La Commissione poi elaborerà un progetto di bilancio complessivo in base allo stato di previsione presentato dalle varie istituzioni, e che verrà presentato poi al Consiglio. La Commissione dovrà presentare questo progetto di bilancio preliminare al Consiglio entro il 1 settembre. Il Consiglio, una volta visionato questo bilancio, deve trasmetterlo al Parlamento. Il Parlamento dovrà prendere visione del bilancio non oltre il 5 ottobre. Il paragrafo 4 dell'articolo 203 dice che: «il Parlamento europeo, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono, può emendare il progetto di bilancio. Deliberando a maggioranza assoluta il Parlamento può proporre al Consiglio delle modificazioni per quanto riguarda le spese obbligatoriamente derivanti dal Trattato». Originariamente il Parlamento aveva un determinato periodo di tempo per emendare questo bilancio e doveva poi trasmetterlo al Consiglio che disponeva a sua volta di un determinato periodo di tempo per accogliere tali emendamenti o rigettarli. Adesso il periodo di tempo a disposizione del Consiglio per pronunciarsi è stato ridotto da trenta giorni a quindici giorni. Qualora entro un termine di quarantacinque giorni il Parlamento abbia dato la sua approvazione, il bilancio è adottato. Qualora entro lo stesso termine di quarantacinque giorni il Parlamento non proponga emendamenti al bilancio, questo si ritiene implicitamente adottato. Qualora gli emendamenti vi siano, il progetto di bilancio viene ritrasmesso al Consiglio.

Ripetiamo: il Parlamento ha a disposizione quarantacinque giorni per apportare o meno emendamenti al disegno di bilancio. Se il Parlamento propone degli emendamenti, il disegno torna al Consiglio. Il Consiglio può a sua volta, con una maggioranza qualificata, apportare modificazioni agli emendamenti del Parlamento e perfino adottare il disegno di bilancio precedente.

Qualora una modificazione al bilancio da parte del Parlamento non abbia l'effetto di aumentare l'importo complessivo delle spese, il Consiglio può, a maggioranza qualificata, rigettare la proposta di modificazione. Qualora l'emendamento da parte del Parlamento abbia l'effetto di aumentare l'importo complessivo della spesa, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può accettare la proposta (quindi deve deliberare anche sull'accettazione, in virtù dell'incidenza dell'emendamento sul bilancio) o comunque rigettarla.

Spese obbligatorie e spese facoltative.

Le spese obbligatorie, come abbiamo visto, sono quelle derivanti direttamente dal Trattato.

Le spese facoltative sono quelle che possono essere previste nell'ambito del perseguimento di uno o più scopi della Comunità o nell'attuazione di determinate politiche. Dal momento che il Parlamento ha sempre avuto maggiore potere nell'ambito delle spese facoltative, si è consolidata la tendenza ad ampliare sempre di più il concetto di spesa facoltativa. Il Parlamento ha tentato così di comprendere nelle spese facoltative anche quelle relative al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale. Al proposito, il paragrafo 9 dice che per le spese diverse da quelle obbligatorie, il Parlamento ha il potere di aumentarne l'importo totale. Il Consiglio, a sua volta, non può abbassare questo tasso stabilito dal Parlamento.

È importante ricordare che il bilancio è di natura previsionale, che il suo contenuto è determinato da spese obbligatorie e spese facoltative e che il Parlamento ha un diverso ruolo rispetto alle une e alle altre.

COMPETENZA in materia di politica estera e di sicurezza comune.

A norma dell'articolo J 7 del Trattato, è richiesto che la presidenza coinvolga il Parlamento nei principali aspetti e nelle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune. Il Parlamento è informato costantemente dalla presidenza e dalla Commissione sugli sviluppi della politica estera. Il Parlamento europeo può rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni al Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza comune. Ogni anno all'interno del Parlamento vi è un dibattito su quanto perseguito in questa materia. Il ruolo consultivo del Parlamento in questo settore assume notevole importanza perché il Parlamento non partecipa alla funzione legislativa relativa alla politica medesima. L'articolo K 6 del Trattato di Maastricht stabilisce che il Consiglio potrà stipulare convenzioni internazionali in questa materia. Gli articoli K 1/K 6 del Trattato di Maastricht hanno fornito alla Comunità europea una base giuridica diversa alla cooperazione tra gli Stati e delle materie previste dal K 1 (cooperazione materia civile, in materia penale, in materia doganale, lotta contro la tossicodipendenza, politica dell'immigrazione, ecc). Questo titolo del Trattato ha inaugurato una procedura notevolmente innovativa nel campo del diritto internazionale. Se si esaminano i passaggi che portano alla stipula di un Trattato, abbiamo innanzitutto una fase di negoziazione che nella Comunità europea è svolta dalla Commissione (la Commissione generalmente prepara il testo di un accordo); il Consiglio poi deve approvarlo. In questa fase, con il K 6 il Parlamento deve essere informato sui lavori svolti ed è consultato. Il Parlamento, come abbiamo visto, può rivolgere al Consiglio interrogazioni e raccomandazioni.

Il Consiglio Europeo

Il Consiglio europeo (o Vertici) non rientra tra le istituzioni annoverate dall'articolo 4 del Trattato e non va confuso né con il Consiglio dei Ministri della Comunità europea, più comunemente detto Consiglio, né con il Consiglio d'Europa, che si occupa dei diritti dell'Uomo.

Il Consiglio europeo nasce dalla prassi di riunioni al vertice dei capi di Stato e di governo; è una prassi che si sviluppa fin dall'inizio della storia delle tre Comunità. I vertici si riuniscono la prima volta nel 1971 soprattutto al fine di orientare lo sviluppo delle Comunità, non ancora dotata di istituzioni comuni. Il Consiglio europeo segue così uno sviluppo parallelo a quello delle Comunità ma si situa al di fuori di esse. Nel 1974, al vertice di Parigi, i membri di questa assemblea decidono di regolarizzare la cadenza delle riunioni e di denominare l'assemblea come Consiglio europeo. Al Consiglio europeo, che si riunisce tre volte all'anno, partecipano i capi di Stato, di governo, i ministri degli affari esteri e i rappresentanti della Commissione. Con l'atto unico del 1987, il Consiglio europeo è inserito nel Trattato all'articolo 2; e lo stesso fa il Trattato di Maastricht all'articolo D. Il Consiglio europeo, recita l'articolo D, «dà impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali». Il Consiglio europeo è formato dai capi di Stato e di governo e dal presidente della Commissione, è assistito da un membro della Commissione e dai ministri degli affari esteri. Si riunisce almeno due volte all'anno sotto la presidenza del capo di Stato o di governo del paese che detiene in quel momento la presidenza in seno al Consiglio delle Comunità Europee. L'Atto unico europeo e il Trattato di Maastricht hanno inserito il Consiglio europeo all'interno dei trattati, ma lo hanno escluso dal novero delle istituzioni. La funzione principale del Consiglio europeo è stata quella di fornire un supporto politico di base al percorso comune in materia economica intrapreso dagli Stati con le Comunità Europee. È, d'altronde, merito dell'attività del Consiglio europeo l'evoluzione della Comunità economica in Comunità politica. Il Consiglio europeo svolge oggi un'importantissima funzione: quella di aggirare le situazioni di stallo che si creano all'interno della Comunità. C'è stato, ad esempio, un periodo in cui la Francia ha bloccato la politica comunitaria mediante la cosiddetta politica della "sedia vuota". Gli Stati europei hanno aggirato l'ostacolo decidendo dall'esterno attraverso le sedute del Consiglio europeo. Nella nuova architettura europea del Trattato di Maastricht, il Consiglio europeo è un organo che svolge funzioni prettamente politiche, anche se ha sia la possibilità di intervenire direttamente in alcuni settori comunitari, sia il compito di preparare i lavori che verranno svolti poi in ambito istituzionale comunitario.

Esistono tre tesi sulla natura del Consiglio europeo:

se si tiene conto esclusivamente delle competenze relative alla cooperazione politica, il Consiglio europeo può considerarsi come un organo intergovernativo;

è anche vero che sotto il profilo delle procedure e della composizione vi sono notevoli analogie tra il Consiglio europeo e il Consiglio dei ministri, ed è interessante notare come alcuni importanti progressi delle Comunità Europee siano stati elaborati dall'attività del Consiglio europeo. Potremmo dire quindi che, quando si occupa di affari comunitari previsti dai trattati, il Consiglio europeo è un Consiglio dei Ministri in mutata veste;

tesi più attendibile: il Consiglio europeo può essere anche considerato un organo sui generis, atipico, perché ha duplici competenze che non si possono ricondurre né solamente alle funzioni di un organo internazionale regionale, né soltanto ad un Consiglio europeo in mutata veste, ma ad entrambi.

È proprio nel rispetto di questa duplicità di competenze che il Consiglio europeo si colloca all'interno del Trattato di Maastricht non nell'articolo 4, ma nell'articolo D. Il Consiglio europeo resta al di fuori delle istituzioni comunitarie proprio per sfuggire alla regolamentazione e conservare i suoi ampi poteri ("contribuisce al suo sviluppo" - competenze comunitarie; "ne definisce gli orientamenti politici generali" - competenze politiche).

Se accettiamo la tesi dell'organo sui generis, dobbiamo porci un'altra domanda: dove nasce il Consiglio europeo? Per legittimare questo organo, gli Stati membri avrebbero dovuto apportare una modifica al Trattato, e ciò non è avvenuto; né il Consiglio europeo nasce da un accordo internazionale.

Competenze

Abbiamo innanzitutto competenze relative a questioni comunitarie. In questi settori il Consiglio europeo ha di volta in volta una funzione di impulso (sblocco di crisi istituzionali) e soprattutto di orientamento (il Consiglio europeo ha più volte fissato gli obiettivi del Consiglio dei ministri). Il Consiglio europeo ha anche una funzione di coordinamento tra l'attività interna degli Stati e il perseguimento degli obiettivi comunitari.

Per quanto riguarda la cooperazione politica il Consiglio europeo agisce sia in un'ottica interna che in un'ottica esterna alla Comunità. In un'ottica esterna, il Consiglio europeo prende posizione su questioni della politica estera e internazionale che interessano la Comunità: fa in modo che la Comunità europea abbia un ruolo nella politica internazionale.

Atti del Consiglio Europeo. Tipologia.

Abbiamo innanzitutto le decisioni. Le decisioni sono degli atti molto precisi e dettagliati su questioni di grande rilievo (ad esempio: la riforma della PAC). La decisione è un atto contemplato dall'articolo 189 del Trattato. Abbiamo poi in un particolare tipo di decisioni, le decisioni procedurali. Il Consiglio europeo fissa una procedura a carico dell'organo destinatario al fine del raggiungimento di uno scopo.

Abbiamo poi le direttive. La direttiva, a differenza della decisione procedurale, fissa un obiettivo da raggiungere, ma poi lascia che lo Stato destinatario raggiunga tale scopo in maniera libera, decidendo quale sistema adottare per raggiungere quel risultato.

Le conclusioni sono gli atti di gran lunga più importanti nell'ambito della cooperazione politica, in quanto utilizzate per determinare le più importanti decisioni della vita comunitaria. Le conclusioni comportano sviluppi di natura sia politica che comunitaria. Questi atti non sono immediatamente riconducibili all'articolo 189 del Trattato, anche se a volte ne rispettano esattamente le forme. La natura di questi atti è senza dubbio atipica, sono atti atipici, non riconducibili al 189. La dottrina ha definiti anche accordi semplificati, «soft laws», e non sono sottoponibili al giudizio della Corte di Giustizia per difetto totale di giurisdizione. La Corte di Giustizia potrà intervenire su un atto proveniente dal Consiglio europeo solamente quando questo sarà stato recepito dalle istituzioni comunitarie ai sensi dell'articolo 173.

Il Consiglio dei Ministri delle Comunità Europee

Il Consiglio dei Ministri delle Comunità Europee è l'organo dotato di maggiore potere deliberativo nell'ambito delle istituzioni comunitarie. Oltre alle funzioni deliberative, svolge anche funzioni di controllo, anche attraverso la nomina di membri di alcuni organi. Il Consiglio dei Ministri è formato dai capi di Stato e di governo, o comunque da un rappresentante che provenga dalla compagine governativa, come il ministro competente a discutere la materia all'ordine del giorno. Quando abbiamo parlato del Consiglio europeo, abbiamo detto che una teoria parzialmente esatta attribuisce al Consiglio europeo natura di Consiglio dei Ministri in mutata veste, ovviamente allargato in quanto partecipano anche i ministri degli esteri dei paesi membri ed i componenti della Commissione. È più esatto dire che quando il Consiglio europeo affronta questioni relative alle competenze attribuitegli dai trattati (principio di attribuzione), allora può ben essere considerato un Consiglio dei Ministri in mutata veste. Abbiamo visto anche come il Consiglio europeo sia un organo incluso sì nei trattati, ma non compreso tra le istituzioni propriamente comunitarie. La sua attività è comunque molto importante, perché sfocia dal punto di vista formale in proposte di atti di cui poi le istituzioni propriamente comunitarie (nella specie, la Commissione) terranno conto. Una proposta nata in seno al Consiglio europeo viene recepita dalla Commissione, che la elabora come disegno formalmente valido e lo trasmette al Consiglio dei ministri, che è composto in maggioranza dalle stesse persone che hanno già discusso sul contenuto della proposta stessa in sede di Consiglio europeo.  

Dobbiamo analizzare allora quali sono le competenze del Consiglio dei Ministri e come tali competenze siano da esso esercitate. Nella preparazione degli atti comunitari un ruolo importante, oltre a quello del Consiglio dei ministri, è svolto dal COREPER (comitato dei rappresentanti permanenti presso la Comunità) che, in pratica, prepara il lavoro del Consiglio dei ministri. Dice l'articolo 145: «Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal presente Trattato, e alle condizioni da esso previste, il Consiglio». Le espressioni "raggiungimento degli scopi stabiliti" e "le condizioni previste" richiamano sia il principio di attribuzione che i poteri impliciti. L'articolo 4 del Trattato, laddove sono elencate le istituzioni preposte al raggiungimento degli scopi della Comunità, limita le loro competenze mediante il principio di attribuzione. Anche nella formulazione del 145 compare il principio di attribuzione, in quanto è espressamente previsto che il Consiglio dei Ministri limiti la sua attività al raggiungimento degli scopi stabiliti dal Trattato, e quando si parla di condizioni, significa che il Consiglio dei Ministri dovrà rispettare le procedure previste dai trattati. Abbiamo già visto come il Consiglio europeo si sottragga alle procedure rigide previste dai trattati, e da qui un'ulteriore conferma della sua natura ibrida. Il Consiglio dei Ministri è invece vincolato al rispetto delle procedure per la formazione degli atti. Nonostante le condizioni poste dal Trattato, il Consiglio dei Ministri ha delle competenze molto più ampie di quelle del Parlamento e dai contorni meno definiti. Nel raggiungimento degli scopi stabiliti dal Trattato, il Consiglio ha fatto spesso riferimento ai poteri impliciti (art. 235): «quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità». Come si vede, la terminologia dell'articolo 235 e dell'articolo 145 è la stessa, ed è stata scelta proprio al fine di ampliare le competenze della Comunità. E prosegue: «senza che il Trattato abbia previsto i poteri di azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo prende le disposizioni del caso.». È quindi soltanto il Consiglio che può ricorrere al 235 per ampliare i propri poteri esclusivamente al fine di raggiungere gli scopi, ovvero quanto contenuto nell'articolo 2 del Trattato (scopi della Comunità). Nel caso in cui uno degli scopi previsti dall'articolo 2 del Trattato non disponga di una procedura espressamente menzionata dal Trattato stesso, su proposta della Commissione, il Consiglio delibera all'unanimità, previo parere del Parlamento.

L'allargamento delle competenze della Comunità europea a nuovi settori è stato possibile in questo modo: si parte dai lavori del Consiglio europeo; la Commissione a sua volta prende atto delle conclusioni del Consiglio europeo e formula una proposta formale al Consiglio dei Ministri che approva poi all'unanimità. È stata questa la via percorsa per introdurre la tutela ambientale a livello comunitario, ed è questa la via per far sì che la Comunità europea entri di fatto, con la giustificazione del perseguimento di un mercato comune, in molti altri settori di natura non economica. Il Consiglio dei Ministri è un organo esecutivo, ma funziona ancora in modo diverso a seconda che si riferisca alla CECA, alla CEE o all'EURATOM. In ambito CECA il Consiglio dei Ministri ha la funzione di coordinare l'attività dell'alta autorità con gli Stati membri. Può chiedere all'alta autorità la disamina delle proposte. In ambito EURATOM il Consiglio svolge una semplice funzione di coordinamento di attività sia tra le istituzioni che tra le istituzioni e gli Stati membri. Le funzioni senz'altro maggiori sono quelle attribuite dall'articolo 145 del Trattato istitutivo della Comunità europea, che attribuisce al Consiglio la funzione di coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri. Dispone inoltre di un potere di decisione. Conferisce alla Commissione la competenza dell'esecuzione degli atti che esso adotta. Il Consiglio può delegare alla Commissione l'emanazione di alcuni atti, e la Commissione deve attenersi nell'esercizio della delega ai limiti e ai principi in essa espressi. Il Consiglio ha anche un potere in materia di conclusione degli accordi, in quanto una volta che si è concluso il negoziato ad opera della Commissione, è il Consiglio che deve concludere l'accordo, emanando l'atto con cui si adotta l'accordo, in genere una decisione. Nella prassi il Consiglio segue l'accordo fin dalla fase della negoziazione. Ai sensi dell'articolo 152 il Consiglio ha un potere di iniziativa: il Consiglio può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritenga necessari ai fini del raggiungimento di uno scopo comunitario e di sottoporgli tutte le proposte del caso. Il Consiglio dei Ministri ha anche un ampio potere di nomina dei membri di altri organi. Ai sensi dell'articolo 188-v il Consiglio nomina, all'unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo, i membri della Corte dei Conti. Ai sensi dell'articolo 195 può nominare i membri del comitato economico e sociale, eleggendoli da una lista di specialisti contenente il doppio del numero necessario alla formazione del comitato presentata dagli Stati membri. Ai sensi dell'art. 198 a il Consiglio elegge i membri del Comitato delle Regioni. Il Consiglio inoltre è titolare di un importante potere, quello di deroga al regime degli aiuti. Secondo il Trattato nessuno Stato può concedere aiuti alle proprie imprese, in quanto violerebbe il principio di libera concorrenza all'interno della Comunità. Il Consiglio ha invece il potere di derogare a questo divieto, di rendere cioè compatibile gli scopi della Comunità con la concessione di aiuti a singole imprese o gruppi di imprese. Il Consiglio interviene anche in caso di crisi economica con misure di salvaguardia.

Ai sensi dell'articolo 156, il Consiglio esercita anche una funzione di controllo soprattutto nei confronti della Commissione. Il Consiglio svolge quest'opera di controllo avvalendosi di comitati di tecnici, competenti ad esaminare e controllare le proposte della Commissione (controllo diretto del Consiglio sulla Commissione). Il Consiglio può variare il numero dei componenti la Commissione, stabilisce lo stipendio dei commissari, può chiederne le dimissioni, può ricorrere a provvedimenti disciplinari nei loro confronti. È notevole anche il potere di controllo del Consiglio nei confronti della Corte di Giustizia: il numero dei giudici e degli avvocati della Corte è stabilito dal Consiglio, che può anche modificarlo, i regolamenti di procedura della Corte e del tribunale sono approvati dal Consiglio. Il Consiglio ha quindi un potere di controllo anche su organi, come la Corte, che sfuggono al controllo del Parlamento. Il Consiglio svolge una così pregnante opera di controllo anche perché è l'organo rappresentante degli Stati membri. Il Consiglio però non ha poteri di controllo sugli atti del Parlamento se non indirettamente, attraverso l'articolo 173 (legittimità degli atti). Ciò non esclude che un rapporto Consiglio Parlamento esista, anche in mancanza di una forma di controllo diretto. Un controllo diretto è escluso perché, se il Consiglio è emanazione dei governi, il Parlamento, eletto a suffragio universale, è emanazione diretta dei popoli.

La nomina del rappresentante del governo ammesso a partecipare alla seduta del Consiglio spetta allo Stato membro (art.146). È prassi inviare al Consiglio il ministro competente per materia a discutere dell'ordine del giorno. Nel caso in cui l'ordine del giorno sia relativo a più settori o materie o sia attinente a questioni generali, vi partecipano il capo del governo o il ministro degli esteri. La presidenza è esercitata a turno da ciascuno Stato membro per una durata di sei mesi secondo l'ordine stabilito dal Consiglio all'unanimità. Il Consiglio si riunisce per ordine del suo presidente o per richiesta di un suo membro o di un membro della Commissione. In genere, i rappresentanti degli Stati membri sono accompagnati da un rappresentante permanente, appartenente al COREPER. Il COREPER è un comitato inizialmente formato da rappresentanti diplomatici, che ha poi affiancato il Consiglio nell'esercizio delle sue funzioni come organo stabile: il sostegno del COREPER alla attività del Consiglio è importante in quanto i rappresentanti degli Stati, come abbiamo visto, non sono stabili ma cambiano a seconda delle materie e dell'importanza delle questioni affrontate. Il rappresentante permanente partecipa alla riunione senza diritto di voto . A volte può capitare che solo il membro permanente partecipi alla riunione, in tal caso è necessaria una delega scritta da parte del ministro competente affinché il membro permanente possa partecipare attivamente, con diritto di voto, all'assemblea.

Anche il Consiglio ha un proprio regolamento interno, in base al principio di autorganizzazione. Il Consiglio si riunisce in seduta segreta, anche se da tempo si discute circa l'opportunità di rendere pubblica almeno parte delle sedute, quelle di natura informativa, in virtù del principio di trasparenza. La Commissione partecipa ai lavori del Consiglio con diritto di parola. Il Consiglio è dotato di un segretariato e, quando entrerà in vigore il Trattato di Amsterdam, il segretariato rivestirà un'importantissima funzione: diventerà infatti l'Alto Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza Comune. Quando il segretariato rivestirà questa nuova funzione, i suoi vecchi compiti saranno svolti dal vicesegretariato, che verrà denominato Segretario Generale.

Il principio di trasparenza, a cui prima si è fatto riferimento, consente che il cittadino possa sempre e in ogni caso prendere visione della documentazione delle attività delle istituzioni comunitarie e sarà introdotto con il Trattato di Amsterdam. L'accesso ai documenti avverrà però secondo procedure e condizioni stabilite dalle istituzioni stesse.

Il Consiglio è abilitato ad emanare i cosiddetti atti vincolanti: regolamenti, direttive e decisioni, secondo determinate procedure, e subordinatamente al raggiungimento della maggioranza semplice, qualificata, o dell'unanimità . Nel caso in cui sia richiesta la maggioranza semplice, l'atto viene approvato con la metà più uno dei voti favorevoli dei componenti il Consiglio, cioè otto voti (art. 148). La particolare formula di maggioranza qualificata adottata dal Consiglio dà, nella votazione, diverso peso alla volontà degli Stati membri. Abbiamo poi l'unanimità, a cui si ricorre soprattutto per le nomine. Il sistema di votazione più usato è la maggioranza qualificata. Da questo punto di vista, la Comunità europea presenta delle caratteristiche che non si ritrovano in alcuna altra organizzazione internazionale: infatti, nelle votazioni a maggioranza qualificata ogni Stato ha un diverso peso, a differenza di altre organizzazioni internazionali in cui ogni voto è uguale agli altri. Ai "grandi", Germania, Italia, Francia, Regno Unito, sono attribuiti dieci punti; alla Spagna otto; alla Grecia, Portogallo e ai Paesi Bassi cinque punti; Austria e Svezia quattro; Danimarca, Irlanda e Finlandia tre e il Lussemburgo due.

Se la proposta parte dalla Commissione, sono necessari almeno 72 voti favorevoli per l'approvazione; se la proposta parte dal Consiglio, sono necessari sempre 72 voti, ma essi devono provenire da almeno dieci paesi. L'astensione non osta all'adozione dell'atto. Con l'ingresso di altri Stati nella Comunità, si è spostata anche la soglia dell'opposizione all'atto: mentre prima erano necessari 23 voti contrari, oggi ne occorrono almeno 26 per opporsi. Nel 1994, con l'accordo di Juaniña sulle procedure di votazione, si è stabilito un principio che riprende quello del compromesso di Lussemburgo: se i rappresentanti di Stati che rappresentano insieme circa 25 voti manifestano la volontà di opporsi all'entrata in vigore dell'atto, è necessario procedere alla ricerca di un consenso affinché l'atto sia accettato con almeno 75 voti.

Il COREPER, dice il Trattato, ha il compito di preparare i lavori del Consiglio. Tale comitato è diviso in tre sezioni, una che si occupa delle questioni agricole; un'altra che si occupa delle relazioni esterne, delle fonti di energia, la ricerca, la politica regionale, l'economia e la finanza; e una terza che si occupa di tutte le questioni residuali. Ognuno dei tre gruppi prepara poi a seconda della propria competenza le proposte che verranno poi sottoposte al Consiglio. Quando l'atto è accolto favorevolmente già all'interno del COREPER, la procedura al Consiglio proseguirà in maniera spedita, limitandosi alla sola votazione. Abbiamo poi un comitato politico che si occupa della politica estera e di sicurezza comune.

La Commissione.

La Commissione è un organo burocratico esecutivo fisso: è un organo, si dice, formato da persone.

Ogni commissario è a capo di una divisione generale e si deve distinguere per il requisito dell'indipendenza. La Commissione è attualmente formata da 20 membri: in genere, gli Stati più grandi ne hanno due, i più piccoli uno. I commissari sono scelti per la loro competenza e in quanto offrano una adeguata garanzia di indipendenza. Il numero dei commissari può essere modificato dal Consiglio. Compito della Commissione è perseguire gli interessi della Comunità. Ogni singolo commissario deve quindi agire per il perseguimento dei fini dell'intera Comunità e non esclusivamente dello Stato di appartenenza. La Commissione svolge un importante ruolo di vigilanza sull'esecuzione dei trattati. Quando è portata all'attenzione della Commissione una presunta violazione dei trattati da parte degli Stati o dei privati, essa emana un parere motivato per richiamare l'attenzione dello Stato su tale violazione, affinché la questione sia risolta preventivamente e in via extragiudiziale. Per l'emanazione di questi pareri, la Commissione dispone di un ampio potere di inchiesta. Dice l'articolo 189 che qualora lo Stato non si conformi al parere motivato espresso dalla Commissione nei termini fissati, la Commissione può adire la Corte di Giustizia. Il parere quindi è vincolante e obbliga lo Stato ad attivarsi se vuole evitare la procedura contenziosa.

La Commissione, a norma dell'articolo 157, è l'istituzione comunitaria che offre maggiori garanzie di indipendenza, in quanto non è un organo di Stati ma un organo di persone. I candidati al ruolo di commissario, infatti, devono dimostrare di non essere legati, almeno in teoria, a nessuna forza politica, anche se i commissari sono proposti dagli Stati ed eletti dal Consiglio all'unanimità e quindi non può dirsi che essi siano del tutto indipendenti. L'attuale composizione della Commissione è di 20 membri per 15 Stati membri: gli Stati più grandi ne hanno due. In vista di un futuro allargamento del numero degli Stati membri della Comunità, si è manifestata la tendenza a non ampliare il numero dei componenti della Commissione: ciò potrà verificarsi solamente attribuendo agli Stati più grandi un solo commissario. L'aspetto negativo di questa scelta sta nel fatto che la riduzione da due ad uno dei commissari degli Stati più grandi finirà per legare ancora di più questi ultimi alle forze politiche dei paesi di provenienza. Quando entrerà in vigore il Trattato di Amsterdam, il presidente della Commissione sarà eletto dal Parlamento europeo.

Al Parlamento europeo, fin dall'inizio della storia delle Comunità, è stata riconosciuta la possibilità di muovere delle mozioni di censura nei confronti della Commissione. Inoltre i membri della Commissione devono prestare giuramento di fronte ai giudici della Corte di Giustizia.

Competenze:

Ai sensi degli articoli 155 e 157 del Trattato, la Commissione ha competenze molto ampie.

Innanzitutto la Commissione può essere definita come un organo stabile della Comunità. La Commissione ha sempre inteso amministrare le proprie competenze, già di per sé molto ampie, in maniera estensiva. Oggi si tende a restringere le competenze della Commissione. Anche la Commissione è sottoposta al principio di attribuzione, e deve amministrare le proprie competenze in armonia con il Trattato. La Commissione ha poteri di iniziativa, esecutivi e di controllo. Come si può vedere, la Commissione è un organo motore della Comunità. L'iniziativa è un potere proprio della Commissione, in quanto essa può esercitarlo in maniera diretta. Il Consiglio e il Parlamento dispongono di un potere di iniziativa mediato, in quanto, se vogliono rispettare l'iter di formazione degli atti, possono avanzare esclusivamente delle proposte di iniziativa alla Commissione. Nel caso in cui la Commissione non agisca nei riguardi di un atto di cui era obbligata ad esercitare l'iniziativa, può essere fatta oggetto di ricorso in carenza davanti alla Corte di Giustizia. La Commissione esercita la sua funzione di iniziativa ricercando ogni volta l'assenso preventivo del Consiglio. L'azione della Commissione è limitata dal principio di sussidiarietà (art. 3-b del Trattato di Maastricht). Il principio di sussidiarietà nasce e si consolida negli ordinamenti di tipo federale e nelle Comunità Europee interviene soprattutto nel regolamento dei cosiddetti settori concorrenti. Le materie oggetto dell'azione comunitaria possono essere di esclusiva competenza delle istituzioni comunitarie oppure possono essere oggetto dell'operato concorrente della Comunità e degli Stati. Nei settori esclusivi l'iniziativa è di competenza della Commissione. Nei settori concorrenti bisogna verificare se le competenze in materia spettino alla Comunità o agli Stati. Paradossalmente in passato la Commissione ha esercitato maggiormente le proprie competenze nei settori concorrenti, ritenendo che il proprio operato fosse più idoneo di quello degli Stati. Il principio di sussidiarietà è intervenuto a disciplinare tale concorrenza in maniera più precisa: la Commissione è legittimata a proporre degli atti qualora la questione, per le sue dimensioni e per il forte interesse comunitario, meglio si presti ad essere disciplinata dalle istituzioni comuni. E' da notare come tali requisiti, quello delle dimensioni e quello dell'interesse, debbano essere entrambi riconoscibili. In altre parole, deve essere evidente che gli Stati non possono disciplinare tale situazione in maniera adeguata e la Commissione deve dimostrare la necessità della propria proposta e motivare i propri atti. Un secondo limite è dato dalla copertura finanziaria di cui la Commissione deve tener conto nel formulare le proposte, quando si assume l'iniziativa di atti che prevedono spese.

Oltre all'iniziativa, la Commissione dispone di un vero e proprio potere normativo. La Commissione può adottare degli atti in settori determinati oppure può legiferare su delega del Consiglio, che stabilirà i termini, l'oggetto e i criteri. La Commissione ha anche il potere di rappresentare la Comunità verso l'esterno, ha cioè un potere di negoziazione e di azione in nome e per conto della Comunità. È possibile poi, che la Commissione partecipi accanto ai singoli Stati nei cosiddetti accordi misti.

Tra i poteri di controllo riconosciuti alla Commissione, è importante quello di vigilanza sull'esecuzione dei trattati. Svolge altresì controlli in materia di concorrenza e aiuti di Stato. Qualora la Commissione abbia ricevuto una denuncia, è competente a condurre una vera e propria inchiesta: ha accesso alle informazioni, e gli Stati e le imprese sono tenute a fornirgliele su richiesta, pena l'inflizione di ammende pecuniarie.

Laddove la Commissione ravveda un'effettiva violazione, ne chiederà la cessazione al trasgressore (art. 189) attraverso un parere motivato. Il parere motivato è, dal punto di vista giuridico, un atto molto interessante in quanto un parere, nel diritto internazionale, è generalmente un atto non vincolante cui il destinatario può conformarsi o discostarsi. Nel caso del parere vincolante, invece, il destinatario che non vi si conformi rischia di essere chiamato in causa davanti alla Corte di Giustizia. Il parere della Commissione risulta essere quindi atipico in quanto al di là del nomen iuris è un atto vincolante.

La Commissione gestisce e controlla i fondi strutturali (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, Fondo Sociale Europeo, Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia dell'Agricoltura). I fondi strutturali concedono prestiti a fondo perduto. La Commissione controlla la correttezza e la conformità delle domande agli interessi comunitari. Gli aiuti di Stato invece sono concessi alle imprese dai governi attraverso leggi regionali. Gli Stati hanno l'obbligo poi di notificare alla Commissione la concessione di questi aiuti, dal momento che le imprese che ricevono a livello statale delle sovvenzioni vengono avvantaggiate nei confronti della concorrenza. La Commissione dovrà valutare l'opportunità di tali finanziamenti.

La Commissione, come molte altre istituzioni, ha un proprio statuto, un regolamento. Le decisioni sono prese a maggioranza assoluta, cioè 11 membri. Con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam le relazioni esterne, che oggi sono affidate a sei commissari, impegneranno un solo membro. Sottoposti alla Commissione vi sono 24 direzioni generali, 11 uffici speciali, e molti altri subordinati. La Commissione ha uffici anche presso gli Stati, che hanno una mera funzione informativa.

Le istituzioni minori.

Accanto alle istituzioni previste dall'articolo 4 del Trattato di Roma, sono state nel tempo create altre istituzioni, dette minori, al fine di coadiuvare questi organi nell'esercizio delle loro funzioni.

Il COREPER, ad esempio, è indispensabile ai fini dell'organizzazione del lavoro del Consiglio.

A questo insieme di organi appartiene anche la Corte dei Conti (artt. 188 a in poi), che nasce nel 1977, sul presupposto dell'autonomia finanziaria delle Comunità Europee derivante dalla entrata e gestione di tributi e risorse propri. La Corte dei Conti esercita il controllo dell'esercizio finanziario, delle entrate e delle uscite della Comunità e la sua istituzione risale a quel periodo di crisi definito come politica della sedia vuota da parte di alcuni Stati che si erano schierati a sfavore dell'adozione da parte della Comunità di tributi propri come i prelievi alle frontiere. La Corte dei Conti è un organo indipendente e agisce nell'interesse della Comunità. Ai sensi dell'articolo 188 b la Corte dei Conti è composta di quindici membri, i quali debbono aver fatto parte delle relative istituzioni di controllo finanziario e contabile dei rispettivi paesi, e abbiano competenze specifiche in materia. I membri della Corte dei Conti devono dare adeguate garanzie di indipendenza e sono eletti per una durata di sei anni all'unanimità dal Consiglio previa consultazione del Parlamento europeo. Col Trattato di Amsterdam, la Corte dei Conti, così come il Parlamento, avrà la possibilità di ricorrere alla Corte di Giustizia per la difesa delle proprie prerogative. Originariamente la possibilità di ricorso alla Corte era concessa solo al Consiglio e alla Commissione, poi è stata estesa al Parlamento e, quando entrerà in vigore il Trattato di Amsterdam, il ricorso sarà permesso anche alla Corte dei Conti e alla Banca Centrale Europea. La Corte dei Conti prepara annualmente una relazione sull'operato finanziario della Comunità e sul controllo svolto, la quale viene pubblicata sulla gazzetta ufficiale.

Accanto alla Corte dei Conti vanno ricordati altri due organi di carattere consultivo: il Comitato Economico e Sociale e il Comitato delle Regioni. Questi due comitati sono stati creati soprattutto per coadiuvare l'attività della Commissione.

Il Comitato Economico e Sociale è composto da 222 membri, rappresentanti i datori di lavoro, i sindacati e i lavoratori. L'Italia ha 24 membri. Anche i componenti del Comitato Economico e Sociale devono assicurare dei requisiti di indipendenza e devono agire nell'interesse della Comunità. Ai sensi del Trattato, alcune materie richiedono obbligatoriamente il parere del comitato economico e sociale, in altri casi il parere è facoltativo e comunque il Comitato Economico e Sociale può esprimersi quando lo ritenga opportuno (art. 198).

Il Comitato delle Regioni merita una certa attenzione poiché coinvolge un'istituzione, la regione, che, dal punto di vista del diritto internazionale, non ha personalità. L'inadempimento di obblighi da parte delle regioni, delle province o comuni implica, sul piano internazionale, la diretta responsabilità dello Stato in quanto alle predette istituzioni non è riconosciuta la soggettività internazionale. Nella Comunità europea invece, la regione ha un ruolo di significato diverso in quanto i trattati hanno inciso profondamente sulle carte costituzionali dei paesi membri e anche sul riparto di competenze tra gli Stati e gli altri enti territoriali. All'articolo 117 della nostra carta costituzionale, alle regioni è riconosciuta una potestà legislativa in alcune materie ivi espressamente indicate, molte delle quali sono anche competenza della Comunità europea. Nel momento in cui la Comunità europea emana un atto in una di quelle materie, sarà la regione ad accoglierlo e renderlo esecutivo, non lo Stato. Le direttive ad esempio sono atti che vincolano gli Stati al perseguimento di uno scopo. Questo scopo deve essere raggiunto poi attraverso i canali nazionali, come la legge, il regolamento, ecc. Nelle materie previste dall'articolo 117 della Costituzione sarà la regione, con una legge regionale, a promuovere gli scopi contenuti nella direttiva. Se la regione non adempie a quest'obbligo, dovrebbe esserne responsabile, secondo il diritto internazionale, lo Stato. È chiara quindi la necessità di istituire un dialogo diretto, non mediato dallo Stato, tra la Comunità e le regioni, anche alla luce di un altra questione: quella dei finanziamenti. La richiesta e la programmazione dei finanziamenti, infatti, proviene dalle regioni. Si è fatto così in modo da coinvolgere le regioni non soltanto nella fase di recezione del diritto comunitario, ma anche in quella di formazione. Se la formazione degli atti fosse stata lasciata esclusivamente al Consiglio, che è un organo rappresentante di Stati, la regione non avrebbe avuto alcuna voce in capitolo durante tale processo. Il Trattato di Maastricht ha introdotto con l'articolo 198 il Comitato delle Regioni; precedentemente era stata istituita la conferenza Stato regioni composta dai presidenti delle giunte.

Il Comitato delle Regioni è composto dai rappresentanti regionali e locali. L'Italia conta 24 membri. Anche il Comitato delle Regioni è consultato dal Consiglio e la Commissione nei casi previsti dal Trattato, oppure quando venga ritenuto opportuno dalle istituzioni o dal comitato stesso. Con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il Comitato delle Regioni dovrà essere consultato ogni qualvolta possa instaurarsi una cooperazione nelle materie all'ordine del giorno. Accanto a questi organi di carattere consultivo, il Trattato prevede altri organi di natura finanziaria, come la banca europea per gli investimenti e i fondi strutturali. La banca europea per gli investimenti concede prestiti a tasso agevolato per la realizzazione di investimenti negli Stati membri e anche negli Stati terzi, nell'ambito della politica di aiuto allo sviluppo. La banca concede prestiti su domanda e coloro che presentino progetti base corrispondenti alle politiche comunitarie.

I fondi strutturali sono tre: il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, il Fondo Sociale Europeo e il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia dell'Agricoltura. Abbiamo poi lo Strumento Finanziario di Orientamento per la Pesca. Questi fondi concedono prestiti a fondo perduto, eventualmente cumulabili a quelli concessi dalla banca europea. Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, promuove lo sviluppo regionale soprattutto nelle zone dove il prodotto interno lordo è più basso della media comunitaria, ed è il fondo dotato di maggiori risorse. Il Fondo Sociale Europeo finanzia soprattutto corsi di formazione rivolti sia i giovani che ai lavoratori al fine della riqualificazione. Il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia dell'Agricoltura persegue fini specifici di sviluppo e potenziamento del mercato agricolo, sia intervenendo con i cosiddetti prelievi al fine di mantenere costante il prezzo, sia promuovendo la modernizzazione delle aziende agricole. Lo Strumento Finanziario di Orientamento per la Pesca, che nasce nel 1993, ha assorbito quelle competenze in materia di mercato ittico che prima appartenevano al Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia dell'Agricoltura. A differenza del passato, oggi questi fondi operano in maniera congiunta, indirizzando i fondi in maniera coordinata nelle varie aree di sviluppo. L'utilizzazione di questi fondi prevede il rispetto delle politiche comunitarie, pena la loro restituzione e il dirottamento verso altre regioni e Stati.

La formazione degli atti di diritto comunitario

Originariamente il Trattato di Roma prevedeva un procedimento di formazione molto semplice: una proposta proveniente dalla Commissione veniva sottoposta al parere, obbligatorio o facoltativo ma mai vincolante, del Parlamento e poi adottata all'unanimità dal Consiglio. La Commissione ha sempre disposto di un ampio potere di iniziativa che, prima che fosse introdotto il principio di sussidiarietà, risultava essere effettivamente molto penetrante. È la Commissione che decide la forma dell'atto, ovvero se la proposta avanzata dovrà essere assunta come direttiva, regolamento o decisione. Per quanto riguarda il Parlamento, abbiamo già affrontato l'argomento del deficit democratico delle istituzioni comunitarie. Originariamente il Parlamento non disponeva di alcuna facoltà, neanche indiretta, in materia legislativa: doveva limitarsi esclusivamente all'emanazione del parere che, obbligatorio o facoltativo che fosse, non vincolava mai il Consiglio che, deliberando all'unanimità, poteva discostarsene. Con il coinvolgimento del Parlamento, il procedimento di formazione degli atti comunitari è divenuto più complesso; un secondo motivo è determinato dal passaggio, in seno al Consiglio, dalla votazione all'unanimità alla votazione a maggioranza. All'indomani del compromesso di Lussemburgo, infatti, il Consiglio ha abbandonato il sistema dell'unanimità optando per la maggioranza qualificata. L'atto unico e il Trattato sull'unione europea hanno modificato questo iter, sul quale inciderà anche il Trattato di Amsterdam. L'atto unico europeo ha introdotto la procedura di cooperazione, Maastricht la procedura di codecisione.

Al fine di riconoscere al Parlamento una più ampia funzione in materia legislativa sono stati introdotti diversi tipi di procedura: il parere conforme, la procedura di codecisione e la procedura di cooperazione, la consultazione del Parlamento, la procedura di concertazione. Non esiste dunque un unico iter di formazione degli atti, ma le procedure sono varie.

Un atto del Consiglio, dice l'articolo 189 a, è adottato su proposta della Commissione. La proposta della Commissione deve essere una proposta motivata, deve già dare una qualificazione giuridica all'atto da emanare e deve fare riferimento al principio di sussidiarietà.

Il Consiglio può emanare un atto che costituisca modifica o emendamento della proposta soltanto all'unanimità. Dal momento che il Consiglio, seppure all'unanimità, può discostarsi dall'atto proposto dalla Commissione, quest'ultima tende ad emanare, nella maggioranza dei casi, proposte di atti che abbiano già ricevuto una sorta di consenso preventivo da parte del Consiglio. Questa prassi è stata istituzionalizzata con il compromesso di Lussemburgo, nel quale si è chiesto alla Commissione di richiedere preventivamente l'assenso del Consiglio affinché esso non dovesse ogni volta raggiungere l'unanimità per opporsi alla proposta di atto. Questa forma di procedimento, abbastanza semplice, è raramente utilizzata. Il Trattato di Maastricht ha introdotto all'art. 189 b/c due nuovi tipi di procedura, che il Trattato di Amsterdam ha esteso a molti settori.

Procedura di codecisione

la procedura di codecisione è caratterizzata da una prima e da una seconda lettura degli atti.

Il procedimento, in prima lettura, parte sempre da una proposta della Commissione, (proposta motivata, indicazione della base giuridica, principio di sussidiarietà). La proposta passa al Parlamento, che pronuncia un parere obbligatorio. Prosegue poi al Consiglio, il quale, all'unanimità, può discostarsi dalla proposta, oppure, a maggioranza qualificata, tenendo conto del parere del Parlamento, adottare una posizione comune. A questo punto finisce la prima lettura con l'adozione di una posizione comune, che è un atto in fieri.

Ha inizio la seconda lettura: dopo che il Consiglio si è pronunciato l'atto ritorna al Parlamento. Il Consiglio informa in maniera esauriente il Parlamento dei motivi che lo hanno indotto a votare la posizione comune, e si esprime anche la Commissione. Il Parlamento ha tre mesi per attivarsi:

può rimanere in una situazione di silenzio - assenso oppure può approvare la posizione comune, che passa poi al Consiglio per essere adottata;

può, a maggioranza assoluta, rigettare la posizione comune. In questo caso viene convocato il comitato di conciliazione. Se non vi è accordo, l'atto è definitivamente rigettato;

può, a maggioranza assoluta, proporre degli emendamenti. Il testo emendato viene comunicato alla Commissione, che dovrà rielaborare la proposta, decidendo di tenere conto degli emendamenti del Parlamento o di rigettarli

Entro un termine di tre mesi, il Consiglio può approvare gli emendamenti a maggioranza qualificata, modificare la posizione comune e adottare l'atto. Il Consiglio dovrà deliberare all'unanimità sugli emendamenti che la Commissione ha rigettato. Nel caso in cui il Consiglio rigetti gli emendamenti proposti dal Parlamento, viene convocato il comitato di conciliazione.

Il comitato di conciliazione è composto da quindici membri del Consiglio, quindici membri del Parlamento, più la Commissione ed ha il compito, in sei settimane, di raggiungere un accordo.

Se si raggiunge un'intesa, inizia un altro periodo di tempo di sei settimane in cui l'atto elaborato dal comitato di conciliazione può essere adottato dal Parlamento a maggioranza assoluta e dal Consiglio a maggioranza qualificata. La Commissione partecipa ai lavori.

Nel caso in cui l'atto venga ancora una volta rigettato, l'atto si considera definitivamente non adottato a meno che, nelle sei settimane, il Consiglio non lo confermi a maggioranza qualificata, eventualmente con gli emendamenti del Parlamento. Il Parlamento può a sua volta rigettare l'atto a maggioranza assoluta, e in questo caso esso si intende definitivamente non adottato.

Le modifiche alla procedura di codecisione introdotte dal Trattato di Amsterdam.

Abbiamo visto come la procedura di codecisione preveda una doppia lettura dell'atto (1^a e 2^a lettura). Il Trattato di Amsterdam interviene attribuendo al Parlamento funzioni ancora maggiori, confermando la politica che ha caratterizzato l'atto unico europeo e il Trattato di Maastricht, ovvero quella di dare un ruolo crescente al Parlamento europeo.

Come abbiamo visto, la proposta, in prima lettura, è formulata dalla Commissione e passa poi al Parlamento, che pronuncia un parere obbligatorio. Il Consiglio, all'unanimità, può discostarsi dalla proposta, oppure adottare una posizione comune a maggioranza qualificata.

Con le innovazioni introdotte dal Trattato di Amsterdam:

se il Parlamento non emenda l'atto proposto dalla Commissione, e se Consiglio non lo rigetta, l'atto può essere adottato in prima lettura;

se il Parlamento propone degli emendamenti, allora il Consiglio deve approvare tutti gli emendamenti affinché l'atto sia adottato;

se l'atto viene respinto a maggioranza assoluta dei membri del Parlamento esso si intende non adottato.

Inoltre, nel caso in cui si giunga al comitato di conciliazione, se in seno a quest'ultimo non si elabora una posizione comune l'atto si intende definitivamente non adottato. Una differenza sostanziale tra le due procedure, quella classica del Trattato di Maastricht e quella introdotta dal Trattato di Amsterdam, è che il Parlamento prima aveva in ogni caso l'opportunità di vagliare la proposta di atto in doppia lettura e si limitava in ogni caso ad esprimere un semplice parere in prima lettura per poi eventualmente fare opposizione nella seconda. Con il Trattato di Amsterdam il Parlamento è invitato ad esprimersi già dalla prima lettura, in quanto l'atto potrebbe essere vincolante già alla fine di questa fase. Con la nuova procedura prevista Amsterdam, il ruolo della Commissione senz'altro diminuisce: mentre prima, nel caso di dissenso tra Consiglio e Parlamento essa doveva intervenire nuovamente per riproporre l'atto, ora nel caso in cui vi sia sostanziale accordo tra Parlamento e Consiglio l'atto viene approvato subito senza richiamare in causa la Commissione, detentrice del potere discrezionale di accettare e riproporre o meno gli emendamenti del Parlamento. In virtù di tale semplificazione, il Trattato di Amsterdam ha esteso la procedura di codecisione a quasi tutti i settori del diritto comunitario. Nel caso in cui il Consiglio non approvi gli emendamenti del Parlamento e non si giunga ad un valido compromesso nel comitato di conciliazione, l'atto è definitivamente rigettato.

Procedura di cooperazione

La procedura di cooperazione è disciplinata dall'articolo 189 c. Dopo il Trattato di Amsterdam, la procedura di cooperazione verrà limitata al solo settore economico finanziario. Prevede l'adozione di un atto in doppia lettura. La procedura parte da una proposta della Commissione al Parlamento europeo che emana un parere in prima lettura. Dopo di che il Consiglio si pronuncia a maggioranza qualificata per formulare una posizione comune. La posizione comune viene poi sottoposta al vaglio del Parlamento, e così comincia la seconda lettura. Il Parlamento può:

non esprimersi (silenzio assenso)

rigettare la proposta di atto

emendare l'atto

nel caso in cui il Parlamento non si esprima oppure approvi l'atto, il Consiglio lo adotterà a maggioranza qualificata.

Nel caso in cui il Parlamento apporti degli emendamenti, il testo modificato dovrà essere trasmesso alla Commissione che dovrà riformulare la proposta. La Commissione poi comunicherà la proposta al Consiglio, indicando quali sono gli emendamenti accolti e quali quelli rigettati. Il Consiglio potrà riprendere gli emendamenti che la Commissione ha rigettato, deliberando all'unanimità, oppure adottare la proposta così com'è stata formulata dalla Commissione deliberando a maggioranza qualificata. Com'è evidente non vi è traccia in questo procedimento del comitato di conciliazione. Si può rilevare anche come nella procedura di codecisione, con le modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam, al Parlamento è assicurata una certa prevalenza, mentre nella procedura di cooperazione l'ultima parola spetta al Consiglio.

Accanto a queste funzioni propriamente legislative, va ricordata l'esistenza di funzioni del Parlamento che potremmo definire consultive, consistenti nell'emanazione di pareri obbligatori o facoltativi, non vincolanti, a meno che non si tratti di un "parere conforme".

Procedura di concertazione

Questa procedura, precedente al Trattato di Maastricht, consiste nella formazione di un comitato paritetico di membri del Consiglio e del Parlamento (in pratica il comitato di conciliazione), per formulare un progetto comune. Una volta che il comitato ha terminato i propri lavori, il Consiglio consulta il Parlamento richiedendoun parere, adottando poi l'atto in conformità a tale parere.

Il diritto comunitario ha un doppio fondamento, quello di diritto internazionale e quello di diritto interno. I trattati istitutivi della Comunità europea, quelli modificativi come l'atto unico, il Trattato di Maastricht, il Trattato di Amsterdam trovano il loro fondamento nel diritto internazionale, nella convenzione di Vienna sui trattati. I rapporti tra la Comunità europea e gli altri organi sovranazionali sono regolati dal diritto internazionale. Ciò non toglie che il diritto comunitario sia anche un diritto autonomo, dotata di fonti proprie che ha disciplinato in maniera autonoma i propri organi, le proprie competenze, le proprie risorse. Per quanto riguarda gli atti, abbiamo già parlato dei regolamenti, delle decisioni e delle direttive: abbiamo visto come i regolamenti si caratterizzino per portata generale, diretta applicabilità e obbligatorietà di tutti gli elementi; la decisione si distingue dal regolamento per la sua portata individuale. Altro atto tipico del diritto comunitario è la direttiva. Ai sensi dell'articolo 189 la direttiva è diretta agli Stati membri, vincolandoli al raggiungimento di un risultato, ferma restando la competenza degli Stati nazionali riguardo alla forma e i metodi da adottare. Come si vede, la direttiva presuppone un doppio intervento, uno di livello comunitario e un altro di livello nazionale. Lo Stato, mediante suoi organi, dovrà predisporsi mediante l'emanazione di un atto di diritto interno. A causa di queste peculiari caratteristiche, sono stati avanzati dubbi sull'effettiva vincolatività della direttiva, soprattutto in rapporto alle fonti regolamentari. Si è sostenuto che al contrario dei regolamenti e le decisioni, che creano diritti e obblighi in maniera diretta, la direttiva necessita ai fini dell'efficacia l'intervento statale e quindi è una fonte di rango più debole. Ciò non è vero perché, come la Corte di Giustizia ha più volte dichiarato, lo Stato è tenuto, è obbligato ad accogliere la direttiva nei termini da essa prescritti. Lo Stato è quindi libero di agire, ma non in maniera totale, in quanto è tenuto ad attuare la direttiva in maniera chiara, puntuale e precisa. Nel momento in cui dà attuazione alla direttiva comunitaria, lo Stato si comporta come un organo esecutivo della Comunità, perseguendo obiettivi comuni.

È prassi sempre più diffusa l'uso delle direttive dettagliate (particolareggiate, o self-executing). Queste ultime si distinguono dalle direttive quadro in quanto il loro contenuto è chiaro e preciso, non richiedendo una vera e propria attuazione in quanto formulate in modo tale da rivolgersi direttamente ai destinatari finali. Strutturata in questo modo, la direttiva conserva solamente il nomen iuris, mentre di fatto nasconde un regolamento o una decisione, a seconda che abbia portata generale o particolare. Dal momento che sono Stati avanzati più volte dubbi sulla legittimità di tali direttive dettagliate, la Corte si è espressa nel senso che, quando il Trattato prevede che l'azione della Comunità si esplichi attraverso un atto giuridico ben determinato, e quest'atto sia nella specie una direttiva, si può ricorrere esclusivamente alle direttive quadro; quando i trattati invece non indicano con quale tipo di atto giuridico le Comunità debbano perseguire i propri scopi, in quel caso sarà possibile utilizzare anche una direttiva dettagliata.

La ratio della direttiva è proprio quella di permettere allo Stato di intraprendere un percorso proprio nel raggiungimento di risultati di interesse comunitario: non a caso, infatti, la direttiva è lo strumento più usato nell'opera di armonizzazione delle legislazioni.

Alla luce del principio di sussidiarietà, la direttiva è l'atto più usato dal Trattato di Maastricht in poi. Il principio di sussidiarietà tende a rivalutare il ruolo degli Stati all'interno della Comunità e, con esso, le caratteristiche e le funzioni della direttiva. Questa è stata la tendenza seguita dal Trattato di Maastricht e dal Trattato di Amsterdam: preferire la direttiva alle altre forme di atti comunitari, preferisce la direttiva quadro alla direttiva dettagliata.

Tutti gli atti delle Comunità Europee devono essere motivati. I regolamenti acquistano efficacia dal momento della pubblicazione. È invalsa la pratica di pubblicare anche le direttive e le decisioni, nonostante esse acquistino efficacia al momento della notifica.

Accanto agli atti vincolanti esistono anche atti non vincolanti, come le raccomandazioni e i pareri, che in genere esprimono la posizione di una istituzione su una data materia. Accanto a queste categorie esiste poi quella degli atti atipici, categoria che ha assunto notevole importanza soprattutto per opera della Commissione. Atti atipici sono anche i regolamenti interni delle varie istituzioni, anche se essi non assumono alcuna rilevanza esterna. Atti atipici sono anche i pareri motivati della Commissione, soprattutto per gli effetti che ne derivano, in quanto in base a tali pareri lo Stato membro può essere deferito alla Corte di Giustizia. Tra gli atti atipici vanno annoverati anche i programmi generali. Essi sono una sorta di direttive allargate, che gli Stati possono attuare dilazionandole nel tempo (in genere i programmi hanno durata quadriennale o quinquennale) in materie come la protezione dell'ambiente, lo smaltimento dei rifiuti, eccetera.

Uno degli atti atipici a cui si è fatto per molto tempo ricorso è la comunicazione. Essa non è altro che la presa di posizione della Commissione su una materia, generalmente nella politica degli aiuti e della concorrenza. La Commissione si è orientata, nel corso degli anni, nell'attribuire alla comunicazione, che è un atto interno all'istituzione, natura di vero e proprio atto vincolante, configurandone il mancato rispetto come violazione del diritto comunitario. La Corte di Giustizia si è espressa in merito negando il valore di atto giuridico vincolante alla comunicazione.

Rapporti tra diritto interno e diritto comunitario

La Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha sempre affermato la prevalenza del diritto comunitario sui diritti nazionali. La Corte Costituzionale ha impiegato molto tempo prima di giungere a conclusioni simili a quella della Corte di Giustizia delle Comunità Europee. Il problema dei rapporti tra diritto interno e diritto comunitario si pone soprattutto dal punto di vista del recepimento del diritto comunitario nell'ordinamento statale, in particolare nel nostro ordinamento. Il Parlamento italiano ha prolungato, a suo tempo, una legge ordinaria, la "legge comunitaria", conosciuta anche come legge La Pergola.

Il sistema di recepimento nel diritto interno dei trattati della Comunità europea in nulla differisce dagli altri trattati. Il recepimento avviene attraverso l'ordine di esecuzione che si accompagna alla ratifica, secondo la procedura descritta dalla Costituzione. Incaricato della ratifica è il governo che, nelle materie elencate nell'articolo 80 della Costituzione, deve ottenere l'autorizzazione del Parlamento. La caratteristica determinante dei trattati delle Comunità Europee consiste nell'aver essi modificato la natura dei poteri sovrani dello Stato, a livello costituzionale. Lo Stato italiano ha emesso l'ordine di esecuzione dei trattati delle Comunità Europee con legge ordinaria, nonostante l'importanza e la vastità delle innovazioni in essi contenute necessitassero l'adozione di questi atti mediante legge costituzionale. Questa scelta ha sortito l'effetto di attribuire rango di legge ordinaria ai trattati delle Comunità Europee, permettendo a qualsiasi legge successiva del Parlamento di modificare, abrogare o derogare ai trattati. Sembrerebbe, però, che gli atti comunitari in tutto e per tutto vincolanti sfuggano a questa situazione anomala. Il realtà non è così.

Affinché il sistema creato dai trattati possa funzionare all'interno degli Stati membri, è necessario riconoscere ai trattati e alle fonti comunitarie due caratteristiche: l'effetto diretto e il primato. Il concetto di effetto diretto implica che le norme comunitarie, in generale, sono idonee a creare diritti e obblighi in capo ai cittadini degli Stati membri, ma sottintende anche che i cittadini degli Stati membri possono far valere queste loro situazioni giuridiche direttamente di fronte ai giudici nazionali. Queste norme, vincolanti e direttamente applicabili, si sostituiscono al diritto nazionale. Nelle fattispecie disciplinate dal diritto comunitario, la norma interna "si ritrae". Ciò accade esclusivamente nel caso di norme direttamente applicabili, anche se la Corte di Giustizia ha riconosciuto effetto diretto anche alle direttive quadro quando esse incorrano in mancata, non corretta, non tempestiva esecuzione. L'effetto diretto delle direttive ha natura verticale, ovvero può essere fatta valere solo nei confronti dello Stato membro, in quanto obbligato a recepirle. Alle fonti comunitarie è inoltre riconosciuto un primato, ovvero la capacità di prevalere sulle norme interne. La maggioranza dei problemi sorti è stata determinata dall'errore di aver recepito i trattati delle Comunità Europee con legge ordinaria.

I primi rilievi sono stati segnalati di fronte alla Corte Costituzionale nel 1964 nella sentenza Costa - ENEL (cd. prima fase). Nella specie si ravvisava violazione del diritto comunitario da parte della legge italiana sulla nazionalizzazione dell'ENEL, che creava un monopolio nel settore dell'energia elettrica. La Corte ricorse ai concetti di coordinamento e di separatezza tra l'ordinamento comunitario e quello nazionale, legando la propria interpretazione a questo binomio per moltissimo tempo. Ricorrendo all'articolo 11 della Costituzione, che sancisce che l'Italia, a parità di condizioni con altri Stati, acconsente alle limitazioni di sovranità, la Corte dichiarò il legame tra tale articolo e i trattati delle Comunità Europee. Nonostante ciò non giunse a riconoscere alle fonti comunitarie un valore superiore alla legge ordinaria.

Nove anni dopo la sentenza Costa - ENEL, nel 1973, si apre una nuova fase con la sentenza Frontini. La Corte Costituzionale adotta improvvisamente criteri diametralmente opposti a quelli richiamati nella sentenza Costa. L'attenzione non è più focalizzata sul rapporto tra trattati e diritto interno, ma piuttosto sulla coesistenza di atti derivati e norme nazionali. Il punto di diritto nella sentenza Frontini riguarda appunto l'antinomia tra un regolamento e una norma interna. Per la Corte è pacifico che i trattati abbiano assunto, mediante l'art. 11 Cost., rango costituzionale. A maggior ragione non è richiesta per l'adozione dei trattati nessun procedimento di revisione costituzionale, in quanto è possibile beneficiare dell'apertura concessa dall'articolo 11. Il diritto comunitario prevale sempre e in ogni caso sul diritto statale e ogni atto interno che interviene a modificare o limitare il diritto comunitario è sostanzialmente illegittimo. Inoltre la Corte Costituzionale si riserva il giudizio di conformità alla disciplina comunitaria degli atti di diritto interno.

Due anni dopo, nel 1975, con la sentenza Industrie Chimiche Italia Meridionale, si affronta nuovamente il tema dell'incongruenza tra diritto interno e regolamenti comunitari. La Corte ritorna sui suoi passi e parla di norme precedenti o successive ai regolamenti. I regolamenti comunitari successivi abrogano le leggi precedenti esclusivamente in base alla regola "posterior derogat priori", non perché dotati della caratteristica del primato. Nel caso poi che ad un atto comunitario succeda un atto di diritto interno, quest'ultimo non può dispiegare la propria efficacia senza violare implicitamente l'articolo 11 della Costituzione. In questo caso segue un sindacato di costituzionalità. La prevalenza di un atto di diritto interno su di un atto comunitario costituisce, del resto, anche violazione dell'articolo 189 (effetto diretto) e dell'articolo 177 del Trattato (competenza del giudice comunitario). La sottrazione dei regolamenti alla giurisdizione della Corte di Giustizia si realizza anche nella prassi, invalsa nel nostro paese, di recepire i regolamenti con legge dello Stato.

Nel giugno del 1984 abbiamo la quarta fase, contraddistinta dalla sentenza Granital (C.Cost.8/6/84 n° 170). Anche questa sentenza si apre evocando il famoso binomio coordinazione/separatezza, ma questa volta la Corte sembra propendere per la separazione degli ordinamenti. La Corte dichiara l'irrilevanza del dato cronologico nei rapporti tra fonti comunitarie e fonti statali: il diritto comunitario prevale sempre e in ogni caso sul diritto statale. Nelle fattispecie che il diritto comunitario interviene a disciplinare, la norma interna si ritrae, viene schermata dalla normativa comunitaria. Al giudice ordinario e al giudice speciale è affidato il compito della corretta applicazione. In virtù del primato e dell'effetto diretto, non è necessario il sindacato di costituzionalità, se non in due casi:

nell'evenienza in cui un atto del diritto comunitario intendesse inserire nel nostro ordinamento delle norme incompatibili con i principi fondamentali sanciti dalla Costituzione, sia a livello esplicito che implicito;

nel caso in cui un profondo cambiamento dell'assetto costituzionale e istituzionale dello Stato non rivelasse l'opportunità di verificare che i contenuti dell'atto (e con esso l'intera architettura comunitaria) siano compatibili con il nuovo regime.

Analizzando la giurisprudenza della corte, possiamo individuare nell'espressione "atti vincolanti": regolamenti, direttive dettagliate, sentenze della Corte di Giustizia delle Comunità Europee.

Nel 1989 il Consiglio di Stato riprende la sentenza della Corte Costituzionale del 1984 e dichiara l'estensione dei suoi effetti anche alla pubblica amministrazione. La pubblica amministrazione, e l'esecutivo in generale, sono chiamati all'osservanza e al rispetto del diritto comunitario.

Nel 1995, a più di dieci anni dalla sentenza Granital, la Corte Costituzionale si è espressa di nuovo e la dottrina ha voluto individuare, peraltro con alcune incertezze, una quinta fase.

La corte ha distinto tra ricorsi in via principale e ricorsi in via incidentale, attribuendo a ognuno una soluzione diversa. La corte ha riconosciuto che, allorquando essa è avocata in via diretta, è giudice della controversia. In tal caso sarà la sentenza, peraltro definitiva, della Corte Costituzionale a tener conto della prevalenza del diritto comunitario sul diritto statale. Nel caso del giudizio in via incidentale, in cui la Corte Costituzionale non è giudice della controversia, dovrà essere il giudice ordinario e speciale a disapplicare l'atto interno. Anche l'effetto di queste sentenze è diverso, in quanto mediante la Corte Costituzionale, l'atto di diritto interno verrà caducato; la sentenza del giudice ordinario o del giudice speciale porterà alla disapplicazione.

Con la dichiarazione di incostituzionalità da parte della Corte Costituzionale, con il giudizio in via diretta, si ammette come parametro di costituzionalità della legge ordinaria una norma di diritto comunitario, attraverso il canale dell'articolo 11 della Costituzione.

Nel caso del ricorso incidentale, la corte ha negato la propria competenza, affidando al giudice ordinario o al giudice speciale la disapplicazione del diritto interno, ovvero quell'effetto di "schermatura" di cui abbiamo parlato. Nel caso in cui l'atto comunitario prevalente su una norma di diritto interno venisse a mancare, quest'ultima riacquisterebbe il proprio vigore.

Abbiamo visto come le direttive dettagliate possano essere considerate come atti vincolanti. Diverso è il problema per le direttive quadro. La forza delle direttive risiede nel rispetto dei termini da esse prefissati, ma non sempre gli stati destinatari si conformano al loro contenuto nei tempi previsti.

A disciplinare questa difficile situazione è intervenuta la legge La Pergola, con la quale è stato introdotto un meccanismo, definito "legge comunitaria", mediante il quale è possibile evitare i ritardi nell'applicazione delle direttive.

La soluzione accolta dalla legge La Pergola è la seguente: entro il 31 gennaio di ogni anno si procede, presso ogni amministrazione, ad una verifica di tutte le direttive che nel corso dell'anno precedente dovevano essere recepite. Dopo questa fase di ricognizione, viene presentata in Parlamento, entro il 1 marzo, una proposta di legge definita appunto legge comunitaria che consiste in un elenco di tutte le direttive che nel corso dell'anno non sono state recepite.

Un primo elenco contiene tutte le direttive che dovevano essere recepite con legge ordinaria. In questo caso la legge comunitaria svolge anche una funzione attuativa nei confronti di tali direttive.

Un secondo elenco contiene tutte le direttive da recepire con decreto, ed è corredato dalla delega al governo all'emanazione degli atti necessari. Questo è un settore molto importante della legge comunitaria, perché la gran parte delle direttive ha natura tecnica, in quanto riguarda soprattutto l'armonizzazione delle legislazioni. Le direttive in tali materie sono recepite con regolamenti amministrativi. La legge La Pergola è importante anche perché ha disciplinato i rapporti tra stato e regioni nelle materie comunitarie. L'articolo 117 della nostra costituzione ha attribuito alla potestà legislativa regionale una serie di materie, le quali sono anche oggetto di competenza comunitaria. La legge La Pergola ha rispettato le normali procedure previste dalla costituzione, specificando che le regioni a statuto ordinario attenderanno la legge comunitaria che indicherà i principi e i termini secondo i quali legiferare, mentre le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano potranno legiferare in materia senza attendere la legge comunitaria. Qualora una regione non adempia ai suoi obblighi di recepimento delle direttive, lo stato può subentrare nelle competenze legislative regionali, in quanto è dal punto di vista internazionale responsabile degli obblighi contratti dalle regioni. La legge La Pergola ha anche ridisegnato i rapporti tra Parlamento nazionale e Parlamento europeo. Il Parlamento, infatti, è ben informato della fase discendente, ovvero dell'attuazione della norma comunitaria, ma poco informato della fase ascendente, ovvero della sua formazione. La legge La Pergola prevede una maggiore informazione al Parlamento di quanto avviene all'interno delle istituzioni comunitarie, con particolare riguardo al periodo in cui l'Italia detiene la presidenza del Consiglio.

La Corte di Giustizia.

La Corte di Giustizia è uno degli elementi caratterizzanti delle Comunità Europee, in quanto, a differenza di tutte le altre comunità di diritto internazionale, essa esercita una giurisdizione necessaria, nei limiti del principio di attribuzione, che ha natura ben diversa rispetto al compromesso arbitrale, istituto di diritto internazionale al quale ricorrono spesso gli stati per la risoluzione delle controversie. La Corte di Giustizia esercita un controllo diretto e un controllo indiretto.

Il controllo diretto si esplica sulla legittimità degli atti comunitari, sulle omissioni delle istituzioni comunitarie (ricorso in carenza), sulla responsabilità extracontrattuale delle istituzioni comunitarie e degli agenti nell'esercizio delle loro funzioni.

La Corte di Giustizia esercita un controllo indiretto ai sensi dell'articolo 177 (rinvio pregiudiziale) che, tra l'altro, disciplina i rapporti tra i giudici nazionali e la Corte di Giustizia al fine di garantire un'interpretazione uniforme dei trattati.

La Corte di Giustizia è composta da 15 giudici e 8 avvocati (fino al 2000 saranno 9).

L'avvocato generale ha il compito di preparare le cosiddette "conclusioni": l'analisi del fatto è svolta alla luce del diritto comunitario e di solito in tale ricostruzione ne ripercorre l'evoluzione e la crescita. Le conclusioni dell'avvocato generale, infatti, sono molto importanti per lo studio del diritto delle Comunità Europee. Sia i giudici che gli avvocati dispongono di un certo numero di collaboratori: i collaboratori degli avvocati sono anche detti referendari. Mentre in origine l'ordinamento giudiziario comunitario prevedeva un unico grado di giurisdizione, in seguito si è affiancato alla Corte di Giustizia anche il Tribunale. Il tribunale è competente a conoscere in primo grado, con riserva di impugnazione dinanzi alla Corte di Giustizia per i soli motivi di diritto.

Competenze della Corte di Giustizia

Azione di annullamento (art. 173)

La Corte di Giustizia ha innanzitutto competenza in materia di legittimità degli atti.

"La Corte di Giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri" - da ciò si deduce che possono essere sottoposti a giudizio di legittimità solo gli atti vincolanti, ovvero regolamenti, decisioni e direttive "nonché sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi". Nel definire quali atti siano impugnabili davanti alla Corte di Giustizia, il trattato è andato oltre il nomen iuris, in quanto ha affiancato ai regolamenti, alle direttive e alle decisioni qualsiasi altro atto in grado di produrre effetti nei confronti dei terzi, come gli atti atipici e in particolare la comunicazione della Commissione. È chiaro altresì che non sono sottoponibili al giudizio in materia di legittimità quegli atti che sono solo espressione di una procedura, ma ancora non definitivi, come la posizione comune. La Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi proposti da un stato membro, dal Consiglio o dalla Commissione (ricorrenti privilegiati). Il Parlamento non è un ricorrente privilegiato, ma è comunque legittimato al ricorso. Può inoltre ricorrere ogni persona fisica o giuridica a condizione che sia destinatario di una decisione o di qualsiasi altro atto che lo riguardi direttamente e individualmente.

I ricorsi sono proposti entro un termine di due mesi dalla pubblicazione o dalla notifica dell'atto.

I vizi per cui si può ricorrere sono:

incompetenza;

violazione di forme sostanziali;

violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione;

sviamento di potere.

Incompetenza:

si ha quando l'atto è emanato da una istituzione che non ne ha la competenza (violazione del principio di attribuzione o del principio di sussidiarietà).

Violazione di forme sostanziali:

si ha nel caso in cui venga violato l'iter di procedura (violazione di termini, mancata emissione di pareri obbligatori, eccetera) o vi sia difetto o errore di base giuridica, cioè la fonte, l'atto o l'articolo al quale l'atto che si presume viziato fa riferimento sia valido ed efficace.

Violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione:

è illegittimo l'atto in contrasto con i principi e ai fini del trattato o di altro atto da esso derivato.

Sviamento di potere:

l'istituzione che emana l'atto esercita i propri poteri per fini diversi da quelli per i quali gli è stato attribuito.

Se il ricorso è fondato, dice l'articolo 174, l'atto è dichiarato nullo ex nunc, ovvero è come se non fosse mai esistito. Per quanto concerne i regolamenti, la corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti del regolamento annullato, che devono essere considerati come definitivi fino a quando non venga emanato un altro regolamento in sostituzione.

Ricorso in carenza (articolo 175).

Qualora, in violazione del trattato, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione si astengano dal pronunciarsi, gli Stati membri e le altre istituzioni della Comunità possono adire la Corte di Giustizia per far constatare tale violazione. Il ricorso in carenza, quindi, si configura come l'azione contro una omissione di qualunque genere da parte delle istituzioni comunitarie. Può aversi un'omissione sia nel caso in cui la condotta dell'istituzione violi un dovere imposto dal trattato e dal principio di attribuzione, sia nel caso in cui l'istituzione debba, in via implicita, ottemperare ad alcuni doveri (articolo 235). Nella storia comunitaria, sono stati promossi raramente ricorsi in carenza, e soprattutto nei confronti del Consiglio. Più difficile è configurare un ricorso in carenza nei confronti della Commissione, in quanto essa agisce, nella stragrande maggioranza dei casi, su delega del Consiglio. Dovrebbe essere quindi il Consiglio, al limite, ad essere oggetto di un ricorso in carenza per non aver delegato degli atti alla Commissione. Con riguardo alla Commissione, sarebbe possibile, al massimo, pensare ad un ricorso in carenza per mancata emissione di un parere motivato. Il ricorso contro il Parlamento è stato introdotto dal trattato di Maastricht.

Il ricorso è ricevibile soltanto quando l'istituzione in causa sia stata preventivamente richiesta di agire.

E' necessaria, quindi, prima la messa in mora dell'istituzione.

Se, allo scadere di un termine di due mesi da tale richiesta, l'istituzione non ha preso posizione, si può adire la Corte di Giustizia per l'azione in carenza. Il ricorso può essere proposto entro un nuovo termine di due mesi.

Ricorrenti privilegiati sono gli stati membri e le istituzioni, anche se ogni persona fisica o giuridica può adire la Corte di Giustizia per contestare ad una delle istituzioni di avere omesso di emanare nei suoi confronti un atto che lo riguardi direttamente e individualmente e che non sia una raccomandazione o un parere.

Eccezione di illegittimità (Articolo 184).

L'eccezione di illegittimità è strettamente connessa all'articolo 173, che prevede un ricorso diretto alla Corte di Giustizia per il controllo di legittimità sugli atti.

L'eccezione di illegittimità opera invece in via incidentale.

Nell'eventualità di una controversia davanti a una corte statale che metta in causa un regolamento o altro atto che abbia portata generale, ciascuna parte può invocare per gli stessi motivi previsti dall'articolo 173 l'inapplicabilità dell'atto dinanzi alla Corte di Giustizia, anche dopo lo spirare del termine previsto dalI'articolo 173.

Ai sensi dell'articolo 184, l'atto non è annullato, bensì inapplicabile, ovvero non suscettibile di produrre effetti in quella fattispecie.

Responsabilità extracontrattuale (articoli 174 e 215).

La Corte di Giustizia è competente a conoscere dei danni cagionati dalle istituzioni e dai propri agenti nell'esercizio delle proprie competenze.

La Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni. È rilevante quindi il nesso causale tra il soggetto che ha procurato il danno e il fatto che questi agisse nell'esercizio delle funzioni attribuitegli espressamente dalla Comunità o da una sua istituzione. Il risarcimento deve avvenire secondo modalità comuni agli stati membri in materia di illecito extracontrattuale. Il danno dev'essere valutabile economicamente, e può essere risarcito sia il danno patrimoniale che il danno morale. Il danno viene risarcito in moneta secondo un tasso di interesse del 6 - 8% circa. Laddove il danno è causato dall'applicazione di un atto comunitario, l'illecito può essere fatto valere anche dinnanzi al giudice interno. Un simile evento produce una doppia violazione, il danno provocato ai soggetti destinatari e la violazione del diritto comunitario.

Caratteristiche rilevanti della disciplina dell'illecito extracontrattuale sono:

il nesso diretto tra il fatto illecito e l'esercizio di funzioni comunitarie;

il danno diretto e valutabile in termini monetari;

Tasso di interesse del 6 - 8 %.

Contenzioso del personale (articolo 179).

La corte di giustizia è competente a conoscere di tutte le controversie tra le istituzioni della comunità europea e il suo personale per quanto concerne i rapporti di lavoro. La corte è competente anche sul corretto svolgimento e la trasparenza dei concorsi. Per adire la corte di giustizia è necessario superare innanzitutto una fase precontenziosa, ovvero è necessario che il funzionario abbia già presentato un reclamo presso l'istituzione da cui dipende. Inoltre il funzionario deve essere direttamente interessato ed aver ricevuto un pregiudizio diretto dall'istituzione. Soltanto qualora il reclamo presso le istituzioni sia stato rigettato, il dipendente può promuovere ricorso presso la corte di giustizia: vige così una sorta di regola del previo esaurimento dei ricorsi interni.

Dal 1989 la corte di giustizia delle comunità europee è una corte di secondo grado, in quanto nello stesso anno è stato introdotto il tribunale di primo grado. Inizialmente il tribunale era competente a conoscere due categorie di ricorsi: in materia di personale e in materia di concorrenza.

Dal tribunale poi era possibile impugnare le controversie in appello davanti alla corte di giustizia, e qui, oltre alla questione di diritto, si poteva impugnare la congruità delle sanzioni imposte dalla commissione per la violazione delle regole di concorrenza. Dal 1993 in poi le competenze del tribunale sono state ampliate, e precisamente sono state estese a tutte le controversie, di qualsiasi specie, mosse da persone fisiche o giuridiche. Si è creato così un doppio grado di giurisdizione effettivo.

Con l'istituzione del tribunale di primo grado e il successivo allargamento delle competenze, si è in primo luogo mirato ad assicurare al cittadino, al singolo privato, una tutela effettiva mediante il doppio grado di giurisdizione; in secondo luogo si è proceduto a spogliare la corte di giustizia di alcune rilevanti competenze, dal momento che i ricorsi in materia di concorrenza e in materia di personale rappresentavano la stragrande maggioranza del lavoro della corte. Va notato come, in materia di personale, la corte di giustizia ha quasi sempre rigettato i ricorsi, al fine di non ingerire nella discrezionalità delle istituzioni. Venendo ad esercitare giurisdizione d'appello, la corte di giustizia non potrà entrare nel merito della causa ma solamente giudicare sul punto di diritto. Le sentenze della corte di giustizia hanno effetto diretto negli stati membri e prevalgono sul diritto interno, ovvero nel momento in cui non fosse rispettata una sentenza della corte di giustizia, si avrà violazione del diritto comunitario. La corte di giustizia è competente a conoscere delle violazioni del trattato. La competenza della corte è da intendere in senso estensivo, nel senso che la corte non è competente esclusivamente a conoscere delle violazioni del trattato, ma di tutto il diritto comunitario, compresi gli atti derivati.

Questa competenza della corte di giustizia prevede una fase precontenziosa a cura della commissione. La commissione dovrà innanzi tutto verificare se violazione vi è stata: la violazione dovrà essere effettiva e non presunta. La commissione dispone di ampi poteri di informazione e di indagine presso gli stati membri e le imprese che abbiano violato il diritto comunitario. Alla fine delle indagini, la commissione emetterà un parere motivato. Il parere motivato della commissione nasconde in sostanza una vera e propria decisione, in quanto lo stato o l'impresa che non si conformi al parere della commissione in un dato termine possono essere aditi davanti alla corte di giustizia. Questa procedura può avere inizio anche su denuncia di uno stato. Lo stato membro è tenuto quindi, prima di rivolgersi alla corte di giustizia, a informare la commissione

Articolo 180. La Corte di giustizia è competente, nei limiti sotto specificati, a conoscere delle controversie in materia di:

a) esecuzione degli obblighi degli Stati membri derivanti dallo Statuto della Banca europea per gli investimenti. Il Consiglio di amministrazione della Banca dispone a tale riguardo dei poteri riconosciuti alla Commissione dall'articolo 169.

b) deliberazioni del Consiglio dei Governatori della Banca europea per gli investimenti. Ciascuno Stato membro, la Commissione e il Consiglio di amministrazione della Banca possono proporre un ricorso in materia, alle condizioni previste dall'articolo 173;

c) deliberazioni del Consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti. I ricorsi avverso tali deliberazioni possono essere proposti, alle condizioni fissate dall'articolo 173, soltanto dagli Stati membri o dalla Commissione e unicamente per violazione delle norme di cui all'articolo 21, paragrafo 2 e paragrafi da 5 a 7 inclusi, dello statuto della Banca;

d) esecuzione, da parte delle Banche centrali nazionali, degli obblighi derivanti dal presente trattato e dallo statuto del SEBC. Il Consiglio della BCE dispone al riguardo, nei confronti delle Banche centrali nazionali, dei poteri riconosciuti alla Commissione dall'art. 169 nei confronti degli Stati membri. Quando la Corte di giustizia riconosca che una Banca centrale nazionale ha mancato ad uno degli obblighi ad essa incombenti in virtù del presente trattato, essa è tenuta a prendere i procedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia comporta.

IL MERCATO

L'obiettivo principale della comunità europea è stato quello di creare un mercato comune. L'espressione 'mercato comune' è accolta nel trattato di Roma del 1957. Degli obiettivi da raggiungere, quello dell'abbattimento delle dogane tra gli stati membri e l'imposizione di una tariffa doganale unica verso l'esterno, è stato il più semplice. La costruzione del mercato e la garanzia della libera circolazione delle merci hanno richiesto un sostanziale intervento di armonizzazione delle legislazioni. Il mercato avrebbe dovuto iniziare a funzionare, dopo un percorso di tre tappe, negli anni 60, ma questa previsione temporale non si è avverata.

Con l'entrata in vigore dell'atto unico europeo, si è parlato di 'mercato unico'. Anche l'atto unico ha previsto delle tappe: era stato preceduto dal cosiddetto 'libro bianco', una sorta di elenco di tutte le direttive emanate in materia di armonizzazione delle legislazioni e poi non attuate. La terminologia del trattato di Maastricht è stata quella di 'mercato interno', ovvero il dato che il territorio dei 15 paesi membri costituisce un unico mercato nel quale i prodotti devono circolare liberamente. Il trattato di Maastricht non da alcuna definizione di carattere tecnico né del mercato, né di merce. Il trattato fornisce soltanto delle disposizioni quadro, la cui interpretazione è stata affidata alla commissione e alla corte di giustizia. La corte di giustizia, in una serie di sentenze, ha così definito la creazione del mercato unico: «eliminare ogni intralcio per gli scambi infracomunitari, per fondere i mercati nazionali in un mercato unico, simile a un mercato interno». La creazione del mercato unico si scontra però con un altro degli obiettivi della comunità, ovvero quello della coesione economica e sociale. Per coesione si intende promuovere lo sviluppo delle regioni in ritardo. La politica comunitaria ha sempre preferito perseguire gli obiettivi della creazione del mercato unico a discapito della coesione. In dottrina è stato sostenuto che il perseguimento del mercato unico non è, in fondo, che un mezzo per il perseguimento della coesione, ovvero lo sviluppo economico e sociale. La costituzione del mercato comune deve avvenire attraverso l'integrazione degli stati, sia positiva che negativa. Nei primi tempi, alla base della costituzione del mercato comune vi sono state le limitazioni alla libertà degli scambi degli stati membri (integrazione negativa). Agli stati è stata negata la possibilità di commercializzare liberamente i propri prodotti, imponendo l'osservanza delle regole comunitarie. Dopo il libro bianco, si è parlato di integrazione positiva, ovvero di recepimento delle direttive in materia di scambi commerciali al fine di armonizzare le proprie legislazioni (integrazione positiva). La disciplina del mercato comune, collocata negli articoli 30 - 37 del trattato, è fondata sull'unione doganale e trova ispirazione nei principi del GATT (General Agreement Tariffs and Trade), di recente sostituita dall'organizzazione mondiale del commercio (WTO = World Trade Organization). La comunità europea ha ripreso l'idea di unione doganale promossa dal GATT, ma l'ha notevolmente perfezionata al punto che si può dire che l'unione doganale creata dalla comunità europea è in assoluto la più perfetta sul panorama mondiale. L'unione doganale si fonda innanzitutto su una tariffa doganale comune e su un codice doganale comunitario confortati dall'interpretazione uniforme della corte di giustizia. I prelievi alle dogane, inoltre, costituiscono un'entrata propria della comunità. Il mercato unico non è solo un sistema di libera circolazione delle merci, delle persone, dei capitali e dei servizi, ma un vero e proprio spazio giuridico, un'area in cui la circolazione dei beni deve avvenire in conformità a regole comuni.

Abbiamo detto che il mercato comune prevede la libera circolazione delle merci, ma cosa si intende per merce? La definizione di merce è data dalla corte di giustizia: merce è tutto ciò che ha un valore economico, con l'unica eccezione delle armi. I destinatari di questa normativa sono gli stati e le istituzioni comunitarie. Le persone fisiche sono destinatarie indirette, subordinate al recepimento della direttiva; diventano destinatarie dirette nel momento in cui la direttiva non è correttamente e tempestivamente resa esecutiva. La persona fisica e la persona giuridica sono soggetti attivi della disciplina degli scambi soprattutto in materia di concorrenza. Tale normativa riguarda solamente l'area comunitaria e non interessa i territori esterni ad essa, anche se abbiamo già detto che gli accordi commerciali e di associazione con paesi terzi si accompagnano, nella maggioranza dei casi, all'estensione a questi ultimi del regime doganale comunitario. Nell'area comunitaria è vietata ogni dazio e restrizione alle frontiere nonché ogni altro onere pecuniario gravante sulle importazioni e le esportazioni. Quello di non rendere più onerosa la circolazione delle merci è un principio guida della normativa sugli scambi. Va escluso anche ogni controllo alla frontiera, se non per gravi motivi attinenti alla sanità e all'ordine pubblico. È possibile imporre un onere all'importazione o all'esportazione di un prodotto solo nel caso in cui esso sia sancito da convenzioni internazionali o nel caso in cui ad esso si accompagni un servizio. Non rilevano, per il diritto comunitario, oneri che abbiano valore esclusivamente all'interno dei territori nazionali, in quanto non minacciano, a livello globale, la concorrenza tra produttori. Non si possono associare aggravi fiscali ai prodotti importati o esportati. Al fine di individuare la provenienza della merce, ovvero il suo luogo di produzione, rileva in tal senso il luogo in cui il bene o il manufatto ha subito la sua più rilevante trasformazione fisica o qualitativa. Quando, in base a tali criteri, il prodotto risulti essere di provenienza estera essi sono ammessi a circolare 'in libera pratica' sul territorio comunitario, anche se, a differenza dei prodotti di origine comunitaria, dovranno essere accompagnati da un documento che ne certifichi la provenienza. Per i prodotti di origine comunitaria vale la regola del mutuo riconoscimento, ovvero la consapevolezza che i prodotti provenienti dagli stati membri della comunità europea soddisfano quei requisiti di qualità che sono previsti dalle normative comuni e pertanto possono circolare liberamente sul territorio comunitario

Nel processo di integrazione europea un ruolo centrale assume la realizzazione del mercato comune delle merci e degli altri fattori della produzione come il lavoro, i servizi ed i capitali Diciamo subito che l'espressione mercato unico, mercato interno e mercato comune non sono usate alternativamente ma sono sinonimi. Sono state usate dalle istituzioni comunitarie in diversi periodi storici più che altro per segnare le tappe da perseguire ma non obiettivi diversi; ovvero quando nasce la CEE nel 1957 l'espressione usata era quella di mercato comune. Il mercato comune si riferiva appunto all'istituzione di un mercato comune tra gli Stati membri. Tale mercato comune non è stato facile da costituire non tanto per quanto ha riguardato l'abolizione delle dogane interne tra gli Stati e la costituzione di un'unica dogana esterna (è stata questa la parte più facile da perseguire trattandosi dell'abolizione degli uffici doganali interni e della costituzione di una sola dogana nel rapporto con gli Stati terzi) ma soprattutto per quanto riguarda la armonizzazione delle legislazioni per consentire la libera circolazione dei prodotti, ossia per fare in modo che tutti i prodotti avessero delle caratteristiche uguali in modo da poter essere commercializzati allo stesso modo in uno Stato o nell'altro. Il mercato doveva essere costituito in tre tappe che dovevano terminare intorno al 1967 ma tale obiettivo non è stato completamente raggiunto. L'atto Unico europeo infatti si pose come obiettivo proprio la costituzione di questo mercato comune che da questo momento verrà denominato mercato unico. Anche 1'Atto Unico europeo aveva segnato delle tappe. Ricordiamo che l'atto unico europeo era stato preceduto dal famoso libro bianco che era una sorta di nuovi obiettivi da raggiungere con il recepimento di tutta una serie di direttive (ricordiamo che la direttiva è lo strumento più usato per l'armonizzazione delle legislazioni) nei vari Stati membri, direttive che erano necessarie per la realizzazione de1 mercato unico e che non erano state ancora recepite e questo non aveva consentito di raggiungere l'obiettivo del mercato comune. Quindi il libro bianco fissò altri termini che sono poi stati recepiti dall'Atto Unico europeo. Con l'ulteriore traguardo segnato da Maastricht si parla di mercato interno e da1 1993 quindi ci troviamo in un mercato interno nel senso che il territorio di 15 Stati costituisce un unico mercato nel quale i prodotti dovrebbero circolare liberamente. Quindi le tre espressioni segnano solo tre tappe mentre l'obiettivo rimane in sostanza lo stesso (realizzazione del mercato comune). Questo mercato corrisponde geograficamente con il territorio di tutti gli Stati membri. L'espressione mercato comune non ha ricevuto nel trattato una specifica definizione (cosi come non troviamo la definizione di merce e cosi come non troviamo, come vedremo per le varie politiche, tutta una serie di definizioni Il trattato da delle disposizioni quadro poi le varie interpretazioni e definizioni puntuali sono state affidate alla Commissione e alla Corte di giustizia). Una prima definizione la troviamo più tardi in una sentenza della Corte di Giustizia che afferma: ' La nozione di mercato comunemira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno '. Una definizione simile la troviamo, con riguardo al mercato interno, all'art. 7A del Trattato, art. che è stato aggiunto dall'atto unico europeo. Le tre espressioni di mercato unico, mercato comune e mercato interno sono equivalenti e sintomatico è il fatto che le troviamo tutte e tre nella sentenza sopracitata. L'obiettivo della comunità è dunque la realizzazione del mercato unico prefigurato all'art. 2 del Trattato di Roma come lo strumento atto a promuovere lo sviluppo economico della Comunità e a perseguire i compiti enunciati nello stesso art. 2. Ma questo obiettivo si scontra (come vedremo meglio in seguito) con un altro obiettivo fondamentale della comunità che è quello della coesione economica e sociale che vedremo in seguito. Preme qui soltanto sottolineare lo scontro tra questi due obiettivi: da una parte abbiamo il mercato, dall'altra la coesione (che significa sostanzialmente promuovere lo sviluppo delle regioni in ritardo per consentire uno sviluppo armonioso della comunità). Le istituzioni comunitarie, e in particolar modo la Commissione e la Corte di Giustizia, in tutta la loro politica hanno sempre favorito nel perseguimento dei due obiettivi quello del mercato anche a discapito della coesione; ovvero nel momento in cui la Corte di giustizia si è trovata davanti a controversie aventi ad oggetto sempre norme di concorrenza incompatibili con il mercato ha sempre fatto prevalere il mercato alla coesione sebbene gli obiettivi fossero entrambi enunciati e sebbene forse il mercato, secondo una parte della dottrina, non e null'altro che uno strumento per raggiungere la coesione; l'obiettivo cioè della comunità dovrebbe essere quello di promuovere un adeguato sviluppo di tutta la comunità; il mercato dovrebbe essere un mezzo per perseguire questo obiettivo. Nella prassi però della Commissione e della Corte di giustizia troviamo spesso una netta superiorità attribuita al mercato rispetto alla coesione. Infatti anche la Commissione che inizia le procedure di infrazione ai sensi dell'art. 169 quando verifica un contrasto all'interno di taluni Stati tra mercato e coesione ha iniziato una procedura per violazione delle norme del Trattato dando preferenza al mercato rispetto alla coesione. Un esempio per tutti. L'Italia adottò la legge 64 con la quale si favoriva il Mezzogiorno d'Italia negli appalti con la cd. Riserva del 30%. Questa legge si collocava nell'ambito dello sviluppo armonioso quindi della coesione economica e sociale. La Commissione europea ha ritenuto questa norma in contrasto con le norme del Trattato relative al mercato cioè alla libera circolazione delle merci e quindi ha adito la Corte per far constatare questa violazione. L'Italia alla fine è stata condannata, il che ci fa capire che il mercato prevale sempre sebbene dovesse essere il mezzo per perseguire l'obiettivo della coesione e non viceversa. Il perseguimento del mercato si è realizzato e si realizza attraverso una integrazione negativa e una integrazione positiva. Queste in realtà sono due prospettive più dottrinali che pratiche. L'integrazione negativa era quella che si è realizzata nei primi anni di vita della Comunità per il perseguimento dell'obiettivo del mercato comune. Ovvero il mercato comune nei primi anni comunitari si è perseguito limitando le libertà degli Stati negli scambi. Il processo di integrazione quindi si è andato realizzando gradualmente e a tappe. Una prima tappa è stata la cd. Integrazione negativa che consisteva nella eliminazione di tutte le barriere poste dagli Stati che si frapponevano agli scambi delle merci, de1le persone, dei servizi e dei capitali attraverso:

divieti agli stati membri

previsione di tappe per l'eliminazione di tali barriere ed applicazione di deroghe.

Gli Stati quindi non erano più liberi di commercializzare come volevano ma dovevano seguire delle regole (questa è la limitazione alla libertà degli Stati). A questa forma di integrazione negativa si è aggiunta la attività interpretativa della Corte di giustizia. Nella seconda meta degli anni ottanta è stata importante, al fine del passaggio dall'integrazione negativa a quella positiva, anche l'iniziativa della Commissione prima con la pubblicazione del libro bianco sul mercato unico e poi alla stipulazione dell'atto unico. Sia l'uno che 1'altro si ponevano l'obiettivo di accelerare la realizzazione piena del mercato unico agendo su due fronti:

quella della completa e definitiva eliminazione delle frontiere tecniche, fisiche e fiscali tra i mercati degli Stati membri;

quella della armonizzazione della fiscalità indiretta (IVA) al fine di eliminare ogni distorsione della concorrenza.

L'atto unico, che ha recepito i principi del libro bianco della Commissione, ha inciso soprattutto sui meccanismi decisionali in quanto ha:

sostituito il criterio della maggioranza a quello della unanimità;

previsto per alcune materie 1o strumento dei regolamento a1 posto della direttiva;

previsto che il Consiglio possa applicare, quando non vi sia armonizzazione, il criterio del mutuo riconoscimento delle normative nazionali in determinati settori;

formalizzato l'allargamento delle competenze della comunità in alcuni settori quali la ricerca, lo sviluppo tecnologico, l'ambiente (materie già di competenza comunitaria attraverso il ricorso all'art. 235).

II Trattato di Maastricht ha poi portato alle innovazioni come l'Unione economica e monetaria e numerose politiche comuni orizzontali. Alcune di queste hanno solo ricevuto una formalizzazione con Maastricht quindi non sono vere e proprie innovazioni come ad esempio la protezione del consumatore, la politica culturale ecc. Oggi alla luce dell'atto unico e del trattato di Maastricht il mercato come è una nozione che va ben al di là di un semplice spazio in cui sono garantite la piena mobilità di beni, servizi e capitali nonché 1a sostanziale parità delle condizioni di concorrenza per le imprese. II mercato unico è oggi sicuramente tutto questo ma non solo questo. Esso è il quadro giuridico complessivo dello svolgimento dei rapporti economici su scala europea. Esso non va 'visto solo come il riconoscimento delle libertà economiche ma anche come l'insieme delle tutele previste per le diverse istanze.

LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI

CAMPI Dl APPLICAZIONE

NOZIONE DI MERCE

Al centro di tutto il sistema è collocato il mercato delle merci. Infatti nel Trattato se ne parla nella parte seconda (art. 9-37) subito dopo i principi. Il processo di liberalizzazione che era previsto si concludesse per il 31.12.1969 si concluse invece sin dal mese di giugno del 1968 da parte dei 6 paesi allora membri. La disciplina della libera circolazione delle merci si sostanzia nel Trattato in tre momenti:

Unione Doganale (art. 9-29) che significa:

a.    abolizione dei dazi;

b.   abolizione delle tasse di effetto equivalente ai dazi all'interno del mercato;

c.    fissazione di una tariffa doganale comune per gli scambi con i paesi terzi;

divieto di imposizioni fiscali che discriminano i prodotti importati;

abolizione delle restrizioni quantitative agli scambi intracomunitari e delle misure di effetto equivalente (art. 30-36) e abolizione dei monopoli commerciali (art. 37).

Nozione di merce

II trattato non da una definizione di merce. Per merce si intendono tutti i prodotti valutabili in danaro e perciò idonei ad essere oggetto di transazioni commerciali. Vi rientrano anche gli oggetti di interesse artistico, archeologico ed etnologico. Vi rientrano, altresì, le monete che non hanno un corso legale, i prodotti dell'ingegno e dell'arte come le videocassette, i dischi, ecc. Ancora i rifiuti rientrano nella nozione di merce senza distinzione tra rifiuti riciclabili e non, perché tale distinzione dipende da fattori variabili soprattutto dal costo delle relative operazioni. Ovviamente i rifiuti tossici e pericolosi invece non possono circolare liberamente nel territorio comunitario. I prodotti che riguardano la sicurezza in senso stretto (armi, munizioni e materiale bellico) sono inseriti in uno speciale elenco predisposto dal Consiglio che soggiace alla speciale previsione dell'art. 223 del Trattato e sono pertanto fuori dalla sfera di applicazione delle norme sulla libera circolazione delle merci. I prodotti agricoli e i prodotti della pesca rientrano nella disciplina del mercato comune (art. 38) a meno che non siano oggetto di una disciplina speciale della politica agricola comunitaria.

Sfera di applicazione territoriale.

La disciplina del mercato comune delle merci si applica al territorio degli Stati membri, ivi comprese le zone di mare e gli spazi aerei sottoposti alla loro giurisdizione. Vi sono pero eccezioni e specificità. In primo luogo il mercato comune non comprende:

le iso1e Faeroer (art.227 n.5 lett. A)

le basi militari del Regno Unito a Cipro (art 227 n. 5 lett. B)

Hong Kong che rientra nella previsione anonima ma trasparente (art. 227 n. 3)

Il campo di applicazione di tale disciplina va distinto dal territorio doganale della Comunità sia perché hanno diversa rilevanza giuridica sia perché non coincidono perfettamente.

Destinatari

Le norme che disciplinano il mercato comune delle merci sono dirette di regola agli Stati membri. impongono una serie di obblighi agli stessi Stati membri e alle istituzioni comunitarie al fine di favorire la liberalizzazione dello scambio delle merci, persone e capitali. I singoli sono destinatari indiretti; indiretti perché lo diventano nel momento in cui la direttiva è recepita; se la direttiva non è recepita correttamente e/o tempestivamente allora i singoli in genere beneficiano dell'effetto diretto che accompagna tale norma per cui essi sono titolari di diritti che possono far valere dinanzi ai giudici anche se destinatari delle norme sono gli Stati e non i singoli. Ci chiediamo se i singoli sono destinatari anche dei divieti relativi al regime della libera circolazione delle merci. La giurisprudenza è orientata a valutare i comportamenti dei singoli alla luce delle norme sulla libera concorrenza.

UNIONE DOGANALE

ORIGINE DELLE MERCI

REGIME DI LIBERA PRATICA

L'articolo 9 del Trattato afferma che: «La Comunità è fondata su un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi delle merci e comporta il divieto di applicare alle importazioni e alle esportazioni tra i paesi membri dazi doganali e qualsiasi forma di effetto equivalente»

ed altresì: «l'adozione di una tariffa doganale comune per gli scambi con i paesi terzi».

Il concetto di unione doganale, di per se non è nato con il trattato CEE. La sua definizione la troviamo nell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio concluso a Ginevra nel 1947 (GATT ora sostituito dal WTO, organizzazione mondiale per il commercio). Il GATT è stato il sistema a cui si è ispirata la Comunità ma perfezionandolo. Si tratta infatti di una disciplina sugli scambi più avanzata rispetto a qualsiasi altra esperienza. Precisiamo che nell'articolo 9 rinveniamo due nozioni, quella di libero scambio e quella di unione doganale. La prima indica l'insieme di territori doganali tra i quali si aboliscono dazi e altre misure restrittive degli scambi. La seconda indica una forma più avanzata di collaborazione in quanto oltre a prevedere l'abolizione dei dazi e di altre restrizioni aggiunge anche una uniforme applicazione di imposizioni doganali negli scambi con i paesi terzi. Oltre a quanto sopra previsto nel caso dell'unione doganale della Comunità si rileva anche:

beneficio di libera circolazione non solo per i prodotti originari dei paesi membri ma anche per i prodotti dei Paesi terzi una volta importati nell'area comunitaria e sottoposti al dazio unico.

Il regime di preferenza per i prodotti comunitari.

Una disciplina doganale complessiva uniforme per gli stati membri che si avvale anche di una interpretazione, attraverso il rinvio pregiudiziale, giudiziaria unica e centralizzata (Corte di giustizia, art. 177).

Destinazione al bilancio comunitario delle entrate rappresentate dalla TDC.

Una caratteristica peculiare è quindi rappresentata dall'origine delle merci. Del regime previsto per il mercato comune infatti beneficiano tanto le merci originarie dei paesi membri che i prodotti importati nella Comunità dai paesi terzi. Qual è il paese di origine? Evidentemente è il luogo dove è stato fabbricato, o dove è avvenuta, nel caso di prodotto fabbricato in diversi Paesi, l'ultima trasformazione o il paese dove c'è stata la parte più rilevante nel processo di fabbricazione (stadio produttivo rilevante). Se si tratta di prodotti ittici si rimanda alla bandiera della nave. Se si tratta di una battuta di pesca con navi di diversa nazionalità si guarda alla nave cui si possa imputare il momento essenziale della battuta. I prodotti provenienti dai Paesi terzi regolarmente importati in qualsiasi paese comunitario si dice che godono di libera pratica nel senso che godono della stessa libertà di circolazione delle merci originarie dei paesi membri. Infatti il prodotto è provvisto di un documento doganale unico che lo accompagna dallo          stabilimento di partenza al luogo di destinazione.

ABOLIZIONE DEI DAZI DOGANALI E DELLE TASSE Dl EFFETTO EQUIVALENTE.

L'articolo 12 del Trattato prevede il divieto agli Stati membri di applicare nuovi dazi doganali o altre tasse equivalenti sugli scambi tra i paesi membri. Questa è una norma fondamentale del sistema ed è provvista di effetto diretto nonostante sia rivolta agli Stati e non ai singoli. I dazi doganali all'importazione sono stati definitivamente aboliti alla fine della prima tappa del processo di integrazione (31.12.1961). I dazi alle esportazioni sono stati aboliti nel giugno del 68 benché era stata prevista una scadenza al 31.12.1969 con una decisione detta di accelerazione. Cosa significa tassa di effetto equivalente? È l'onere pecuniario, al di là della sua denominazione e struttura, direttamente o indirettamente collegato all'importazione o all'esportazione di un prodotto, anche se imposto in un momento diverso. In altre parole è un onere che pur non essendo un dazio doganale comporta gli stessi effetti restrittivi sugli scambi in quanto imposto per il solo fatto che il prodotto ha varcato un confine di uno Stato membro e al solo fine di elevarne il costo. Quali possono essere le fattispecie in cui si rileva l'ipotesi di tassa di effetto equivalente? In un primo momento si guardava alle sole discriminazioni dei prodotti importati rispetto ai prodotti nazionali. Ora invece è stato precisato che tale ipotesi non ricorre solo nel caso sopracitato in quanto il fine non è solo protezionistico, ma ha una portata generale proprio per garantire la libera circolazione delle merci. Gli elementi allora essenziali per rilevare se un onere corrisponde ad una tassa di effetto equivalente sono i seguenti:

deve trattarsi di un onere pecuniario altrimenti si tratta al più di una misura non di una tassa di effetto equivalente.

Deve colpire il prodotto in ragione dell'importazione o dell'esportazione rendendo più oneroso lo scambio oppure aggravando gli adempimenti amministrativi.

Non è importante il momento che può anche essere successivo al passaggio alla frontiera.

Non è rilevante il soggetto beneficiario che può anche non essere lo Stato

Non e importante l'ammontare dell'onere che può essere anche minimo.

Il divieto di applicare dazi doganali e tasse di effetto equivalente di cui all'art. 9 e 12 del Trattato ha effetto diretto tanto è vero che tali norme possono essere invocate dai singoli quando l'onere è imposto in ragione dell'importazione o dell'esportazione. Tale disciplina si applica anche qualora l'onere colpisca insieme ai prodotti provenienti da un altro Stato membro anche i prodotti provenienti da un'altra regione dello stesso Stato. Ora ci chiediamo se il singolo in presenza di un tassa regionale di effetto equivalente possa invocare il diritto comunitario quando trattasi di scambi intranazionali e non tra gli Stati membri. In virtù dell'art. 12 che parla di tasse applicate in ragione dell'importazione e dell'esportazione, la risposta deve essere negativa e questa idea è fortemente avvalorata dalla giurisprudenza visto che tutte le situazioni puramente interne ad uno Stato membro sfuggono alla disciplina comunitaria. Nella medesima prospettiva va escluso che gli artt. 9 e seguenti si applichino ai prodotti importati da o esportati verso paesi terzi.

La portata ampia di questa norma sulle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali e la sua importanza lasciano poco spazio a deroghe di vario tipo. E quando esse vi sono più che di deroghe vere e proprie si tratta di ipotesi che sfuggono alla disciplina di cui all'articolo 9 e all'articolo 12. Una prima ipotesi è quando si tratta di un onere pecuniario richiesto dall'amministrazione a fronte di una prestazione effettuata o di un servizio prestato dalla stessa amministrazione. Chiaramente deve trattarsi di un servizio effettivamente prestato a favore del singolo operatore e non deve essere un servizio generico in vista di un interesse generale, per cui il pagamento da parte dell'operatore visto come un vero e proprio corrispettivo, proporzionato alla qualità e alla quantità della prestazione. La natura di questo onere va verificato di volta in volta rispetto alla fattispecie concreta soprattutto quando si tratta di controlli effettuati sul prodotto al momento dell'importazione o dell'esportazione. Anche la congruità del corrispettivo va valutata in relazione alla durata del controllo, al numero degli addetti e ad altre circostanze. Va verificato anche se l'onere è il corrispettivo di una prestazione resa individualmente all'operatore o se trattasi di un controllo generalizzato. Nel secondo caso se il controllo è in violazione delle norme comunitarie l'onere è illegittimo anche se è il corrispettivo di un servizio effettivamente reso perché costituisce una tassa di effetto equivalente ai dazi doganali. Una seconda ipotesi è relativa al caso in cui l'onere è imposto in base a norme comunitarie che prescrivono un servizio; in tal caso l'onere va valutato come un giusto corrispettivo. Lo stesso dicasi quando l'onere è imposto in rispetto di norme internazionali convenzionali che favoriscono la libera circolazione delle merci. Altra deroga è quella relativa al caso in cui l'onere rientri tra un sistema generale di tributi interni che colpisca tanto il prodotto interno che il prodotto importato.

divieto DI IMPOSIZIONI FISCALI DIsCRIMINATORIE

Il divieto di cui all'articolo 9 e 12 (dazi e tasse equivalenti) va integrato con il divieto di cui all'articolo 95: divieto di imporre tributi interni che siano discriminatori nei confronti dei prodotti importati.

Art. 95:

Nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari.

Inoltre, nessuno Stato membro applica ai prodotti degli altri stati membri imposizioni interne intese a proteggere indirettamente altre produzioni. Gli Stati membri aboliscono o modificano, non oltre l'inizio della seconda tappa, le disposizioni esistenti al momento dell'entrata in vigore del presente Trattato che siano contrarie alle norme che precedono.

L'obiettivo di questo articolo, uguale a quello degli articoli 9 e 12, è quello di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione delle merci nell'area comunitaria. E' chiaro che l'imposizione fiscale è una delle prerogative della sovranità dello Stato membro. L'articolo mira però a che tali imposizioni non facciano differenze tra prodotti nazionali e prodotti importati. L'occasione del tributo, cioè, non deve essere dato dall'attraversamento della frontiera da parte delle merci. L'art. 95 è quindi complementare agli artt. 9-12 nella misura in cui tende ad evitare che le norme del trattato vengano eluse attraverso l'imposizione tributaria interna. L'articolo 95, come l'art. 9 e l'art. 12, è una norma di portata fondamentale e dotata di effetto diretto pur avendo come destinatari gli Stati membri. Tale articolo riguarda sia i tributi sui prodotti importati che su quelli esportati. Il divieto comprende qualsiasi onere pecuniario di natura tributaria imposto dallo Stato o altro ente pubblico che va dall'IVA (imposta prelevata sul valore aggiunto di un bene o di un servizio, cioè sulla differenza tra il valore di un prodotto e il valore delle materie prime impiegate nella sua produzione) alle accise (tributo che colpisce la merce al momento della fabbricazione -imposta di fabbricazione- o al momento dello scambio -imposta di dazio doganale-); il divieto comprende anche gli oneri pecuniari di lieve entità. Il divieto colpisce anche il prodotto originario di un paese terzo che si trovi in libera pratica. A stretto rigore l'articolo 95 è applicabile sia alle imposte dirette che indirette anche se di fatto ha trovato applicazione rispetto alle ipotesi di tassazione indiretta. Le ragioni del divieto di discriminazioni in base alla nazionalità dei lavoratori e delle persone fisiche o giuridiche vanno cercate nelle norme sulla libera circolazione dei lavoratori e sul diritto di stabilimento. Le ragioni del divieto di discriminazione fiscale dei cittadini non lavoratori vanno cercate nella disposizione generale e residuale dell'art. 6 del Trattato. Il campo di applicazione dell'art. 95 va tenuto distinto dalle altre disposizioni del trattato con le quali ha affinità di finalità come la disposizione che vieta l'imposizione di tasse equivalenti. Le due norme non possono essere applicate cumulativamente in quanto danno luogo a regimi differenti. Ad esempio le tasse di effetto equivalente vanno abolite, le imposte di cui all'art. 95 vanno applicate escludendo però ogni forma di discriminazioni tra prodotti nazionali e prodotti importati. Ancora, mentre le tasse equivalenti di cui all'art. 12 colpiscono il prodotto importato o esportato in ragione dell'importazione o dell'esportazione le imposte tributarie di cui all'art. 95 colpiscono tutti i prodotti discriminando quelli importati da quelli nazionali. Questo significa che l'onere impositivo di cui all'art. 95 è legittimo quando tale onere è astratto e generale nel senso che viene applicato senza guardare all'origine del prodotto.

L'onere di cui all'art. 95 deve essere un onere pecuniario che discrimini tra prodotto importato e prodotto nazionale. Tale discriminazione va intesa in senso ampio come momento che, cioè, comunque scoraggi l'importazione. Vediamo alcune fattispecie che rientrano nel divieto:

un sistema di tassazione progressiva delle automobili, con la previsione di una tassa molto alta per le vetture di elevata potenza fiscale, previsione che mira a colpire solo le vetture importate.

il tributo colpisce non il prodotto importato ma l'uso e il prodotto importato è destinato a quell'uso

un tributo colpisce il trasporto del prodotto in modo differente colpendo in misura maggiore il trasporto internazionale

viene applicato un regime di agevolazioni fiscali che agevolino in particolar modo i prodotti nazionali.

i produttori nazionali vengono facilitati da una dilazione di pagamento dell'imposta.

Il carattere discriminatorio del tributo applicato ai prodotti importati presuppone il confronto con i prodotti nazionali. Il primo comma dell'art. 95 pone come termine di confronto i prodotti similari. I prodotti si dicono similari quando per i consumatori hanno proprietà analoghe e rispondono alle stesse esigenze. Nel caso di prodotti similari la norma va interpretata in maniera ampia in modo da comprendere qualsiasi ipotesi di discriminazione.

II secondo comma si riferisce ai divieti discriminanti tra prodotti nazionali e prodotti importati non similari ma concorrenti. Qui il criterio di interpretazione è ancora più ampio in quanto va valutata anche l'attività protezionistica nei confronti del prodotto nazionale. Ad esempio in tema di bevande alcoliche si deve considerare rientrante in tale divieto l'imposta più onerosa che colpisce il vino, leggero e di basso costo, rispetto alla birra, bevanda nazionale, perché tale imposizione mira ad avere un effetto protezionistico. Talvolta non è facile stabilire quando un'ipotesi rientri nella sfera dell'articolo 95 e quando invece rientri nella sfera dell'articolo 9 e dell'art. 12. L'art. 95, come il 9 e il 12, è una norma specifica. Per cui per le fattispecie non rientranti negli articoli 95, 9 e 12 si ricorre all'articolo 30 che è una norma generale che regola in modo alternativo e residuale le altre fattispecie similari.

RESTRIZIONI QUANTITATIVE E M1SURE DI EFFETTO EQUIVALENTE: Orientamento ORIGINARIO DELLA COMMISSIONE.

Gli artt. 30 e 34 vietano le restrizioni quantitative degli scambi e le misure di effetto equivalente che riguardano rispettivamente le importazioni (art. 30) e le esportazioni (art. 34).

Art. 30: Senza pregiudizio delle disposizioni che seguono, sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente.

Art. 34; c. 1: Sono vietate per gli Stati membri, le restrizioni quantitative all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente.

c. 2: Gli Stati membri aboliscono, al più tardi al termine della prima tappa, le restrizioni quantitative all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente esistenti al momento dell'entrata in vigore del presente Trattato.

Le restrizioni quantitative sono dei divieti di importare o di esportare un certo prodotto in modo assoluto o relativamente a una certa quantità. Più complesso è definire le misure di effetto equivalente. Con il termine di misure equivalenti si intendono tutta una serie di provvedimenti miranti non solo a precludere più o meno palesemente le importazioni e le esportazioni ma anche ad avere effetti protezionistici che limitano gli scambi intracomunitari.

In una prima fase la nozione di misure di effetto equivalente era sostanzialmente ancorata alla differenza di trattamento tra prodotti nazionali e importati (cd. misure distintamente applicabili). Con la direttiva 50/'70 la Commissione precisò e ampliò la nozione di misure di effetto equivalente. Vi furono comprese non solo le disposizioni legislative o regolamentari ma anche ogni atto posto in essere dalla pubblica autorità che pur non vincolanti giuridicamente potevano indurre i destinatari a scegliere un prodotto nazionale rispetto a quello importato. La direttiva vietava in primis le misure distintamente applicabili che imponevano condizioni più onerose ai prodotti importati rispetto a quelli nazionali. Per tali misure la stessa direttiva elencava esemplificativamente alcune fattispecie:

le misure che imponevano prezzi minimi o massimi in modo da favorire i prodotti nazionali;

le misure che imponevano condizioni di pagamento più onerose ai prodotti importati tali da indurre all'acquisto dei prodotti nazionali.

La stessa direttiva n. 50, inoltre, comprendeva nell'articolo 30 anche le misure cd. indistintamente applicabili che avevano effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci al di là di quegli effetti restrittivi propri di una regolamentazione commerciale. Ad esempio:

Gli effetti restrittivi sono sproporzionati rispetto al fine perseguito

il medesimo obiettivo potrebbe essere raggiunto con minore intralcio per gli scambi.

Comunque ai sensi della direttiva n. 50 per la Commissione non sono vietate di regola le misure indistintamente applicabili, in assoluto, in quanto esse sono la conseguenza di una mancanza di armonizzazione. Ma la giurisprudenza ha affinato sempre più la nozione di effetto equivalente superando la stessa concezione della Commissione, ed elaborando una concezione molto ampia. L'interpretazione della giurisprudenza fa dell'art. 30 una norma fondamentale nell'economia del sistema e dà ad esso un significato anche politico nel processo di integrazione. Tale articolo è provvisto di effetto diretto il che significa che attribuisce diritti ai singoli, diritti che possono far valere dinanzi ai giudici nazionali che sono tenuti a disapplicare la norma interna incompatibile. II divieto di cui all'articolo 30 è imputabile allo Stato. In cosa consistono queste misure? Tali misure possono consistere in una legge, un atto amministrativo, una prassi burocratica generalizzata o semplicemente un orientamento giurisprudenziale. Sono comprese anche misure non statali come quelle poste in essere da un'organizzazione professionale che provvede alla tenuta di un albo. Anche la prassi di un ente locale o di un organismo privato finanziato dallo Stato rientra nella nozione. La nozione di effetto equivalente è stata enunciata dalla Corte nella sentenza Dassonville e tale nozione è ancora oggi valida ed applicata. La sentenza riguardava la compatibilità di una norma nazionale che condizionava l'importazione di whisky con denominazione d'origine alla esibizione di un certificato rilasciato dal paese esportatore. La sentenza Dassonville afferma che «ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative». Il divieto ha dunque portata generale. Non è necessaria un'effettiva riduzione degli scambi ma è sufficiente anche un potenziale aggravio, non giustificato, per gli importatori perché si possa considerare un ostacolo al libero scambio delle merci e quindi ricadere nella previsione dell'articolo 30. Il divieto vige anche se la norma colpisce i1 prodotto originario di un paese terzo ma che si trovi in libera pratica nella Comunità.

Misure distintamente applicabili

Sono le misure che investono direttamente il momento dell'importazione (o esportazione) di merci o che comunque sono applicate al momento dell'importazione. Le misure distintamente applicabili sono, quindi, tutte le misure che riducono o rendono impossibile, perché più onerose, le importazioni o le esportazioni e non investono affatto i prodotti nazionali. Vediamo alcune fattispecie:

Controlli: un esempio sono i controlli sanitari operati al momento dell'importazione in modo sistematico a meno che tali controlli non rientrino tra le deroghe previste dall'articolo 36 del trattato. Deroga che non è rara visto che si tratta di salvaguardare la salute e vista la mancanza di armonizzazione dei controlli a livello comunitario. Misure che impongono una documentazione specifica per l'importazione o l'esportazione del prodotto: un esempio è rappresentato dalla richiesta di una licenza o di un certificato di conformità o di altri adempimenti amministrativi specifici (come il rilascio di un documento da parte dell'amministrazione). Qualsiasi formalità produce un ritardo e ha un effetto dissuasivo al punto da costituire un ostacolo agli scambi. Altre ipotesi sono ammesse dalla prassi: imposizione di una garanzia o di una cauzione bancaria per le importazioni da paesi comunitari quando i pagamenti sono anticipati.

Misure che favoriscono la canalizzazione delle importazioni attraverso determinati operatori: queste misure riducono le cd. importazioni parallele che per il diritto comunitario sono il simbolo della realizzazione effettiva di un libero e comune mercato delle merci.

D'altra parte la diversità dei prezzi dello stesso prodotto nei vari paesi alimenta le importazioni parallele che in qualche modo devono tradursi in un vantaggio per il consumatore cioè consentirgli di acquistare il prodotto dove le condizioni risultano più vantaggiose.

Altre misure: oltre alla fattispecie ricordata nella sentenza Dassonville, altre misure sono chiamate illegittime, in quanto violazione dell'articolo 30 non giustificate dall'articolo 36. Sono tali ad esempio le misure disposte dall'amministrazione italiana per aggravare gli adempimenti e gli oneri di immatricolazione delle autovetture importate non dagli importatori cd. ufficiali ma da operatori cd. paralleli, liberi da vincoli contrattuali con le case produttrici; tali misure ostacolano il libero scambio. Misure indistintamente applicabili: sono le misure che, pur essendo neutre rispetto al rapporto tra prodotti nazionali e prodotti importati, comunque producono l'effetto di ridurre le importazioni e quindi la commercializzazione dei prodotti importati o viceversa riducono la commercializzazione dei prodotti importati e quindi l'importazione.

DISCIPINA SUI PREZZI

Di tale disciplina si è occupata la già ricordata direttiva 50 della Commissione. Le discipline sui prezzi indistintamente applicati ai prodotti nazionali e a quelli importati non costituiscono di per sé una misura di effetto equivalente. Lo possono però diventare in presenza di determinate condizioni:

a)   quando viene stabilito, ad esempio, un livello minimo di prezzo ad un livello tale che il prodotto importato non riesca a sfruttare i costi minimi di produzione e a farne beneficiare il consumatore;

b)   quando viene stabilito un prezzo massimo per cui il prodotto importato risulti fuori mercato.

La fissazione dei prezzi è una misura di effetto equivalente anche quando:

a) da un lato tendono a favorire, dopo un'attenta analisi dei costi, prodotti nazionali a discapito di quelli importati;

b) dall'altro non vanno a considerare le spese relative all'importazione (trasporti ad esempio) nella determinazione del prezzo stesso. In conclusione possiamo affermare che la politica dei prezzi che in qualche modo tende a favorire i prodotti nazionali a discapito di quelli importati rappresenta una misura di effetto equivalente.

NORME SULLA QUALITà E LA PRESENTAZIONE DEL PRODOTTO (norme sulla produzione, imballaggio e trasporto)

un'altra ipotesi di misure indistintamente applicabili riguarda la normativa sulla qualità e sulla presentazione del prodotto che incide sulla importazione o sulla commercializzazione riducendo gli scambi. Sono le misure relative alla composizione del prodotto, alla qualità del prodotto, alla forma, all'imballaggio, all'etichettatura e più in generale alla presentazione del prodotto. A questo proposito si è affermato nella prassi un criterio ispiratore generale: un prodotto legittimamente commercializzato in un paese comunitario deve poter essere importato e commercializzato negli altri paesi membri e senza intralcio. E' il principio del mutuo riconoscimento. Tale principio è la conseguenza della mancata armonizzazione delle legislazioni nazionali relativamente alle disposizioni (direttive tecniche) per la commercializzazione di determinati prodotti il che non esclude però che le legislazioni nazionali dei paesi membri produttori siano ugualmente rispettose della salute e delle esigenze dei consumatori. Questo principio, di origine giurisprudenziale, in quanto introdotto dalla Corte con la nota sentenza Cassis de Dijon afferma in definitiva che uno Stato membro, laddove non esiste armonizzazione delle legislazioni, non può limitare all'interno del proprio territorio la circolazione di un prodotto proveniente da un altro Stato qualora esso sia stato prodotto e confezionato in conformità alle norme in vigore all'interno del paese di origine. Tale principio si applica anche alla libera circolazione delle persone e dei capitali (principio del mutuo riconoscimento). In sostanza laddove non vi sono norme comunitarie che disciplinano la materia lo Stato può liberamente esercitare le proprie competenze ma con il limite del mutuo riconoscimento e quindi gli Stati non possono emanare norme in contrasto con questo principio e con l'art. 30 del Trattato rendendo, dal punto di vista dei requisiti e dei parametri da rispettare, più onerosa la possibilità del libero scambio. Comunque il mutuo riconoscimento ha un limite ben preciso nelle cd. Esigenze imperative. Cioè lo Stato al di la di quanto previsto dall'art. 36 può invocare esigenze imperative per lo stato medesimo per introdurre misure di effetto equivalente che di fatto limitano la circolazione; in sostanza lo Stato può limitare la circolazione però solo se ricorrono i casi previsti dall'art. 36 e se ricorrono comunque le cd. Esigenze imperative. Il celebre caso Cassis de Dijon aveva ad oggetto l'importazione in Germania di un liquore francese. Il Giudice tedesco era chiamato a verificare la compatibilità con l'art. 30 di una norma nazionale relativa alle bevande alcoliche nel punto in cui fissava m via del tutto generale (quindi anche per i prodotti nazionali) un livello minimo di contenuto alcolico perché alcune categorie di bevande potessero essere commercializzate come tali in Germania.

L'Atto unico europeo ha consentito alla Commissione a partire da1 1992 di procedere ad un inventario delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che non siano ancora state armonizzate ed attribuisce al Consiglio dei ministri il potere di emanare provvedimenti per dichiarare determinate disposizioni esistenti in uno Stato membro come equivalenti a quelle applicate in un altro Stato membro. Le misure restrittive in questo senso del paese importatore sono giustificate solo per la soddisfazione di esigenze imperative come la protezione della salute, la difesa del consumatore purché non sia possibile attuare altre misure che raggiungano lo stesso scopo (la tutela della salute) ma con minore intralcio agli scambi (principio di proporzionalità).

Quindi la sentenza Cassis de Dijon ha enunciato il principio del mutuo riconoscimento e delle esigenze imperative.

Dopo la sentenza Cassis de Dijon furono sottoposti alla Corte di Giustizia tutta un'altra serie di casi relativi alla richiesta di requisiti per determinati prodotti. Ad esempio la famosa sentenza Aceto 1 e Aceto 2 riguardava l'Italia e dove l'Italia fece una figura anche abbastanza meschina. L'Italia infatti per tutelare la produzione interna di aceto di vino stabilì che non poteva circolare nel nostro territorio l'aceto di mele perché secondo l'avvocato la denominazione aceto poteva indurre in inganno il consumatore sprovveduto; non solo, l'avvocato affermò che l'unico aceto che poteva avere questa denominazione cra quello di vino perché anche le labbra di Gesù Cristo furono bagnate con 1'aceto di vino e quindi storicamente l'aceto e sempre stato di vino (questa fu veramente una giustificazione pietosa) e quindi non poteva circolare sul nostro territorio 1'aceto di mele. Ovviamente la Corte condannò l'Italia rilevando che questa misura è una misura di effetto equivalente di cui all'art. 30. Sempre l'Italia (che ancora una volta ne uscì condannata) cercò di limitare la circolazione della pasta fatta con grano non duro perché si diceva che in Italia si era abituati a un tipo di pasta diversa di grano duro. Quello che traspare da tutto questo è che ci sono comunque tentativi per tutelare la produzione nazionale al di là che fosse birra. aceto o pasta. La corte, ogni volta ritenne che quelle erano misure di effetto equivalente indistintamente applicabili che di fatto però tendono a limitare l'importazione di altri prodotti. Come si fa a verificare se queste misure indistintamente applicabili sono o non sono un ostacolo agli scambi, sono o non sono congrue e proporzionali agli scambi. Esse sono sottoposte al controllo della Commissione o della Corte o delle altre autorità amministrative nazionali.

NORMATIVE SULLA Modalità DI COMMERCIALIZZAZIONE

Meno facile è l'applicazione della formula Dassonville a misure nazionali, sempre indistintamente applicabili, che abbiano ad oggetto non i prodotti (composizione, imballaggio, forma, denominazione) ma le modalità dell'attività commerciale: chi, come, dove e quando poter vendere. Sono misure che riducono le importazioni perché riducono le vendite tanto dei prodotti nazionali che di quelli importati. All'inizio la giurisprudenza ha largheggiato nell'applicazione della formula Dassonville anche in questo settore creando confusione tra gli operatori che si sentivano autorizzati a contestare ogni forma di misura che in qualche modo ne limitasse l'attività commerciale e di far perdere di vista la dimensione comunitaria e non solo nazionale dell'art. 30. La corte ha poi cambiato orientamento. Le letture di questo orientamento sono state diverse. Secondo la professoressa va letto sempre nell'ottica del principio di sussidiarietà che disciplina il riparto di competenze nelle materie concorrenti. Lo stato, quando non c'è misura di armonizzazione, è libero di agire fermo restando il principio del mutuo riconoscimento. La corte di giustizia in un primo momento ha stabilito che queste misure proprio perché in atto o in potenza, direttamente o indirettamente, limitano la libera circolazione delle merci sono incompatibili con l'art. 30 e quindi devono essere eliminate ipso iure (competenza quindi prettamente comunitaria; tutto va letto nella logica comunitaria per cui ogni misura che limita la circolazione di prodotti è incompatibile con il trattato e quindi va disapplicata dal giudice nazionale). Secondo un'altra interpretazione (dalla sentenza Keck e Hunermund in poi) queste misure statali sono incompatibili con l'art. 30 e quindi devono essere disapplicate non automaticamente ma una volta che si sia provata l'incompatibilità con l'articolo 30; questo perché lo stato è competente ad agire in questa sfera per la mancanza di armonizzazione fermo restando che in tale legislazione statale non si riscontri l'incompatibilità con l'articolo 30 (attraverso ad esempio il ricorso ex articolo 177) perché può essere anche che quella misura sia stata emanata per esigenze imperative o perché rientri nei casi dell'articolo 36. Non c'è dunque disapplicazione automatica per contrasto con l'articolo 30 (è la solita logica: all'inizio si è privilegiato l'aspetto comunitario poi si è salvaguardata la sovranità dello stato per cui anche l'articolo 30 va letto nell'ottica della sussidiarietà). Tutto questo vale solo per le norme di commercializzazione. Tutto questo dovrebbe essere automaticamente disapplicato. La norma più che una norma sulla libertà di commercio è una norma di principio sulla libertà degli scambi tra i paesi membri. Vediamo alcune ipotesi:

quando pur avendo una riduzione delle vendite con conseguente riduzione delle importazioni sia esclusa l'applicazione dell'articolo 30 perché:

T  le norme nazionali non avevano ad oggetto gli scambi

T  le norme nazionali consentivano modalità alternative di vendite

T  il legame tra le misure e le importazioni era molto vago.

Un secondo gruppo riguarda le norme nazionali che riducevano gli orari delle vendite e quindi una riduzione delle vendite e conseguentemente delle importazioni. La giurisprudenza aveva ritenuto applicabile l'articolo 30 salvo però a dichiarare l'illegittimità di misure che non eccedono il contesto degli effetti propri di una norma commerciale. Si tratta della giurisprudenza sull'apertura domenicale dei negozi in cui la corte di giustizia ha proceduto ad un controllo marginale di effetti restrittivi di tali divieti.

In un terzo gruppo di ipotesi la corte di giustizia ha invece ritenuto applicabile l'articolo 30 procedendo anche ad una verifica non marginale delle finalità della misura e la sua congruità rispetto a tali finalità. Si tratta per la maggior parte di misure sulla promozione di vendita (limitazione della pubblicità, ecc.). La corte ha quindi compreso nella misura di effetto equivalente (vietato dall'articolo 30 salvo deroghe) sia le misure commerciali che rendono più difficile l'accesso al mercato per gli operatori costringendo a rinunciare o modificare un metodo di vendita legittimamente praticato nei paesi di origine, sia le misure normative rispetto alle quali non ha nessuna rilevanza la diversità di legislazione né per il prodotto in quanto tale né per l'operatore che lo commercializza.

RESTRIZIONI QUANTITATIVE ALL'ESPORTAZIONE

L'articolo 34 vieta le restrizioni quantitative all'esportazione e le misure di effetto equivalente. Il divieto riguarda solo l'esportazione verso i paesi membri e non anche i paesi terzi che restano fuori dal campo di applicazione dell'articolo 34.            Le stesse considerazioni fatte per le misure restrittive alle importazioni valgono grosso modo anche per le restrizioni quantitative all'esportazione. Una precisazione va fatta però, per la giurisprudenza, circa l'elemento di discriminazione tra prodotto nazionale e prodotto esportato. E' chiaro che tutte le misure che investono in modo palese il momento dell'esportazione, imponendo determinati adempimenti e provocando ritardi, possono avere un effetto dissuasivo (sono vietate ad esempio le licenze di esportazione). Non si può dire altrettanto per le misure indistintamente applicabili. La giurisprudenza ha dichiarato illegittime solo le misure che riducono specificamente le correnti di esportazioni perché discriminano il prodotto esportato rispetto al prodotto nazionale. L'articolo 34, per le misure indistintamente applicabili, è stato interpretato in modo più restrittivo rispetto all'analogo art. 30. Cioè: mentre l'art. 30 co1pisce anche le misure che riducono le importazioni come conseguenza della riduzione delle vendite, l'art. 34 colpisce solo le misure che sfavoriscono direttamente le esportazioni e non anche quelle misure che incidono sulle esportazioni in modo indiretto.