Ruolo delle istituzioni

RUOLO DELLE ISTITUZIONI

A) Nel processo di formazione delle norme.

Il Trattato di Lisbona ha introdotto novità sostanziali quanto all'iter di procedura di formazione degli atti.

Infatti, a mente degli artt. 14 e 16 TUE la funzione legislativa è esercitata congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento.

Tale competenza può essere esercitata attraverso la procedura ordinaria ovvero attraverso   procedure legislative speciali.

L'art. 48, n. 7 , 2° c. TUE  (Quando il trattato sul funzionamento dell'Unione europea prevede che il Consiglio adotti atti legislativi secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta l'adozione di tali atti secondo la procedura legislativa ordinaria) prevede una sorta di passerella tra la procedure speciali e quella ordinaria.

È previsto che il Consiglio Europeo, all'unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo, adotti una delibera con la quale autorizzi la procedura ordinaria per la adozione di atti legislativi per i quali è prevista la procedura speciale.

In questo caso è necessario che nessun Parlamento nazionale al quale la proposta va notificata si opponga.

Sono previste passerelle anche i relazione ad altre determinate materie, nonché nell'ambito delle cooperazioni rafforzate.

Le competenze attribuite dal Trattato alle singole Istituzioni fa risaltare con chiarezza che la funzione normativa è esercitata nella sostanza dal Consiglio, ma con la partecipazione sempre più significativa del Parlamento, il cui apporto si è andato progressivamente accrescendo.

Un insieme di atti normativi che investono non solo la sfera  giuridica degli Stati ma anche direttamente quella dei singoli, non può essere lasciato alla sola responsabilità di un Organo (il Consiglio) che è sola espressione degli esecutivi dei paesi membri.

Si impone quindi che il Parlamento, investito della rappresentanza dei cittadini con il suffragio universale, e la Commissione, organo di mediazione e di filtro tecnico delle istanze politiche, assumano responsabilità forti anche relativamente alle scelte normative.

Tutto ciò non esclude che la responsabilità principale per il conseguimento degli obiettivi che sono fissati con Trattati, e, quindi, di diritto internazionale, ricada ancora sugli Stati e, dunque, sul Consiglio.

Né va dimenticato che i membri del Consiglio, in quanto espressione dei rispettivi Governi nazionali, godono di una legittimazione originaria e diretta responsabilità nei confronti dei rispettivi Parlamenti.

a) La procedura legislativa ordinaria

È disciplinata dall'art. 294 TFUE.

È piuttosto complessa ed ha l'obiettivo di accentuare il dialogo tra le Istituzioni chiamate ad intervenire.

A.    La Commissione presenta una proposta al Parlamento ed al Consiglio. (in casi previsti l'iniziativa può avere luogo attraverso un gruppo di Stati membri o del Parlamento Europeo);

B.    Sulla proposta il Parlamento adotta la sua posizione che viene trasmessa al Consiglio.

C.    Se il Consiglio approva la posizione del Parlamento, l'atto è adottato nella formulazione del Parlamento;

D.    Se il Consiglio NON approva, esprime la sua posizione:

a.      In prima lettura che comunica al Parlamento il quale deve essere informato dei motivi che sostengono tale posizione;

b.     Inizia la  seconda lettura : il Parlamento ha tre mesi di tempo per approvare la posizione del Consiglio, in tale caso l'atto si considera adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Consiglio. Lo stesso dicasi se il Parlamento non si esprime nei tre mesi successivi.

Quadro cambia se:

E.     Il Parlamento a maggioranza dei suoi membri dichiara:

a.      di volere respingere la posizione del Consiglio, l'atto si considera non adottato

b.     propone emendamenti, il Consiglio entro tre mesi può accoglierli tutti e l'atto si considera adottato nella formulazione corretta dagli emendamenti;

F.     Nell'ipotesi in cui il Consiglio non approvi l'atto in questione viene attivato il Comitato di conciliazione (art. 294 TFUE) composto da un numero pari di membri delle due istituzioni, due ipotesi:

a. il Comitato di conciliazione riesce in 6 settimane a definire un progetto comune

b. se entro il termine non è stato approvato un progetto comune, l'atto proposto si considera definitivamente non adottato

Qualora il Comitato approvi un progetto comune inizia la

a.      Terza lettura, il progetto dovrà essere approvato definitivamente nelle 6 settimane successive.

La procedura legislativa ordinaria è stata ampiamente estesa dal Trattato di Lisbona.(v. pag. 69/70 per ipotesi)

b) Le procedure legislative speciali.

Art. 289 TFUE "Nei casi specifici previsti dai trattati, l'adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest'ultimo con la partecipazione del Parlamento europeo costituisce una procedura legislativa speciale " .

Le modalità di partecipazione delle due istituzioni sono molteplici e di conseguenza sono numerose le procedure speciali contemplate dai trattati.

Più frequenti sono i casi in cui la delibera del Consiglio deve essere preceduta dalla consultazione del Parlamento, consultazione che non è vincolante ma è obbligatoria.

La consultazione previa del Parlamento assume il carattere di elemento sostanziale della validità dell'atto, che sarà viziato da nullità quando se ne riscontri l'omissione.

La consultazione rappresenta lo strumento di effettiva partecipazione del Parlamento al processo legislativo dell'Unione.

Il Parlamento deve avere espresso effettivamente la propria posizione non essendo sufficiente una semplice richiesta di parere da parte del Consiglio.

Ciò significa che quando il Trattato prevede la previa consultazione del Parlamento, il Consiglio non può adottare un atto che non rifletta esattamente la proposta della Commissione così come esaminata dal Parlamento.

La procedura risulta rispettata solo se il testo definitivo approvato dal Consiglio sia esattamente quello portato dalla Commissione al  Parlamento per il previo parere.

c) La formazione degli atti nel settore della politica estera e di sicurezza comune

Per quanto riguarda gli atti di politica estera o di sicurezza comune il Trattato di Lisbona introduce significative novità sotto il profilo della formazione di alcuni di essi, in particolare delle decisioni.

È evidente la riduzione della funzione del Parlamento ad un ruolo meramente consultivo (art. 36 TUE) e la perdita del monopolio della Commissione per l'esercizio dell'iniziativa legislativa.

Infatti secondo l'art. 30 TUE "Ogni Stato membro, l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, o l'alto rappresentante con l'appoggio della Commissione, possono sottoporre al Consiglio questioni relative alla politica estera e di sicurezza comune e possono presentare rispettivamente iniziative o proposte al Consiglio."

L'art. 31 impone una regola dell'unanimità per la adozione di qualunque tipo di decisione, con alcuni correttivi tesi a attenuare la rigidità di tale previsione.

Fra questi correttivi, quello per il quale la astensione non inficia la validità del voto, e l'introduzione della astensione costruttiva consistente nella possibilità per gli Stati membri di una dichiarazione che motivi il proprio non voto.

La regola dell'unanimità viene meno per gli atti di mera esecuzione o per quelli discendenti da atti adottati all'unanimità.

Quindi in base al secondo paragrafo dell'art. 31 TUE il Consiglio può deliberare su questi atti a maggioranza qualificata secondo il metodo del voto ponderato.

Segue: B) Nell'approvazione del Bilancio.

L'Unione Europea era in origine finanziata con contributi degli Stati membri.

L'art. 311, c.2° TFUE sancisce che il bilancio dell'Unione è finanziato integralmente con risorse proprie:

a.      Prelievi, premi, importi supplementari o compensativi, dazi della tariffa doganale comune e altri dazi fissati sugli scambi con i paesi terzi;

b.     Una aliquota sull'imponibile IVA pari alla percentuale del PNL dello 0,30%;

c.      Un'aliquota sul PNL da determinarsi anno per anno

d.     L'importo totale delle risorse proprie non può comunque superare l'1,24% del totale del PNL degli Stati membri.

Le spese devono essere contenute entro i limiti delle risorse proprie e sono programmate su base pluriennale attraverso un quadro finanziario adottato dal Consiglio all'unanimità previa approvazione del Parlamento.

La Procedura di approvazione del Bilancio: È disciplinata dall'art. 314 TFUE.

Il Trattato di Lisbona ha statuito che il Parlamento Europeo assuma relativamente alla approvazione del bilancio, una posizione equiparata a quella del Consiglio.

In particolare, il Parlamento ed il Consiglio ricevono dalla Commissione una proposta contenente il progetto di bilancio entro il 1° settembre di ogni anno.

Il Consiglio adotta la sua posizione e la comunica in prima lettura al Parlamento che entro 42 giorni può approvare la posizione oppure restare tacito, in entrambe le ipotesi il bilancio è adottato.

Il Parlamento può, invece, proporre emendamenti con la maggioranza dei membri.

In tale ipotesi inizia la fase di conciliazione il Presidente del Parlamento, d'intesa con il Presidente del Consiglio, convoca il comitato di conciliazione, il quale è chiamato a riunirsi solo se entro 10 giorni il Consiglio non comunica di approvare tutti gli emendamenti proposti dal Parlamento.

In caso negativo il Comitato si riunisce e ha il compito di giungere ad un accordo su un progetto comune.

Se entro 21 giorni tale accordo non si raggiunge, la Commissione deve presentare un nuovo progetto di bilancio.

Se l'accordo è raggiunto, Parlamento e Consiglio dispongono di 14 giorni per approvarlo.

Il bilancio si considera definitivamente approvato quando:

A.    entrambe le istituzioni approvano il progetto comune;

B.    il Parlamento approvato il progetto comune respinto dal Consiglio entro 14 giorni, deliberi, a maggioranza qualificata dei tre quinti dei membri che lo compongono, di confermare tutti gli emendamenti presentati.

Quando la procedura è stata espletata il Presidente del Parlamento constata che il bilancio è definitivamente adottato.

L'esecuzione del bilancio è curata dalla Commissione in cooperazione con Stati membri.

Segue C) Nella stipulazione di accordi internazionali.

L'Unione ex art. 47 del TUE ha la "capacità giuridica" può, dunque, stipulare accordi internazionali.

Il Trattato attribuisce espressamente all'Unione il potere di stipulare accordi tariffari e commerciali.

In una prima fase, in forza del principio di attribuzione delle competenze, si riteneva che in settori diversi da quelli espressamente previsti dai Trattati l'allora Comunità dovesse lasciare il campo agli Stati membri.

La prassi e la giurisprudenza hanno adottato una prospettiva più ampia riassunta nella formula del parallelismo tra competenze interne e competenza esterna, nel senso che la seconda si estende sino ai limiti di esercizio delle prime.

La premessa di questo orientamento è che l'art. 47 TUE comporta la possibilità di intrattenere rapporti contrattuali con i Paesi terzi nell'insieme dei settori disciplinati dai Trattati.

La portata della competenza è stata inoltre precisata nel senso che essa è esclusiva in tema di politica commerciale.

Tuttavia è il parallelismo delle competenze che funge da parametro nella verifica dell'estensione delle competenze, nel senso che va definita l'ampiezza della competenza esclusiva dell'Unione rispetto a quella concorrente condivisa con gli Stati membri e a quella esclusiva che gli stessi si sono comunque riservati.

In definitiva i Trattati hanno consolidato i principi già enucleati dalla giurisprudenza della Corte e della conseguente prassi delle Istituzioni ribadendo l'ambito delle competenze dell'Unione e degli Stati membri, suddivise in esclusive, concorrenti, riservate.

Sulla stipulazione degli accordi internazionali il Parlamento è chiamato a formulare semplicemente un parere.

In casi di urgenza il Consiglio può fissare un termine per la formulazione di tale parere, decorso il quale può comunque deliberare.

È previsto che il Parlamento Europeo, il Consiglio o la Commissione possono domandare alla Corte di Giustizia un parere circa la compatibilità di un accordo con i Trattati.