La creazione della Comunità europea

La creazione della Comunità europea

Il 9 maggio 1950 il ministro degli Affari esteri francese, Robert Schuman, rilasciò la Dichiarazione con la quale accompagnava l'iniziativa della creazione di un mercato comune carbosiderurgico fra la Francia e la Germania, estendendo l'invito a partecipare agli altri Paesi europei più direttamente interessati e più politicamente affini, e sostanziandola con la proposta della creazione di un'effettiva Comunità sovranazionale con competenze circoscritte, ma con prospettive di una progressiva estensione di carattere economico e, a più lunga distanza, anche politico. Tale prospettiva era stata elaborata su indicazione di Jean Monnet, commissario al piano di governo francese e stretto collaboratore di Schuman: essa si basava sui due principi fondamentali della sovranazionalità e dell'integrazione. I punti basilari della dichiarazione di Schuman erano l'esplicito riferimento alla Federazione europea, la gradualità dell'azione, la progressiva solidarietà di fatto, la salvaguardia della pace attraverso un'entità europea organizzata, in grado di assolvere a una funzione di equilibrio in Europa. Tale Dichiarazione, che ha assunto il valore di carta costituente di tutto il successivo processo comunitario, corrispondeva sicuramente agli interessi della Francia, cui assicurava un'iniziativa di portata storica, ed era rivolta a Paesi le cui classi dirigenti di maggioranza credevano nella prospettiva europea non solo per ragioni ideali e politiche, ma anche per un preciso calcolo di convenienza e per una diretta consapevolezza delle tragedie subite e dalle difficoltà derivanti dalla disunione dell'Europa. Le reazioni alla Dichiarazione furono, come previsto, pronte e positive da parte tedesca, italiana e dei tre Paesi del Benelux: in tal modo le basi della costruzione comunitaria vennero gettate e con esse definite le tappe della prospettiva federale europea.

Per dare concreta attuazione agli intenti della Dichiarazione Schuman, il 18 aprile 1951, Francia, Germania, Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo firmarono a Parigi il Trattato istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio. Prendeva così vita la CECA, la prima esperienza comunitaria, un'organizzazione internazionale di tipo del tutto nuovo, basata sull'attuazione concreta dei principi fondamentali di integrazione e sovranazionalità e destinata a realizzare fra i sei Stati membri un ordinamento giuridico di natura sostanzialmente confederale. La CECA, che entrò in funzione il 25 luglio, facendo passare la gestione di un settore strategico per l'economia di una Nazione sotto il controllo di un organismo sovranazionale. Gli organi della CECA erano: un'Alta Autorità, composta da nove membri, con il compito di gestire comunitariamente la produzione d'acciaio e carbone dei Paesi aderenti; un'Assemblea parlamentare composta da 78 deputati inviati dai Parlamenti nazionali; un Consiglio dei ministri che impartiva direttive politiche a una Corte di Giustizia composta da sette giudici con il compito di trovare una soluzione alle infrazioni e alle controversie relative al rispetto del Trattato.

A seguito dell'entusiasmo sollevato dalla riuscita della CECA, venne proposto il 24 ottobre 1950 un progetto per una Comunità europea di difesa, il CED. La sollecitazione più diretta a questo progetto avvenne l'11 agosto 1950, sulla base della proposta formulata durante l'Assemblea consultiva del Consiglio d'Europa, da parte di Winston Churchill, nella quale si chiedeva l'immediata creazione di un esercito europeo unificato, sottoposto a un controllo democratico che avrebbe dovuto operare in collaborazione con gli Stati Uniti e il Canada. Il 24 luglio 1951 una relazione provvisoria sanzionò il raggiungimento dell'accordo fra gli Stati partecipanti nei seguenti punti: fusione delle forze armate dei sei Paesi, escluse quelle oltremare, e loro subordinazione a un'autorità savranazionale; formazione di un bilancio comune, costituito dai contributi degli Stati e da aiuti esterni; unificazione del sistema di rifornimenti e del programma di armamenti, miranti a uniformare e a specializzare la produzione, creazione di un'Autorità suprema di difesa, di un Consiglio dei Ministri e di un'Assemblea parlamentare composta dagli stessi delegati di quella della CECA; costituzione di comandi integrati e subordinazione dell'esercito europeo alla NATO.

Il Trattato istitutivo della Comunità di difesa fu firmato a Parigi il 27 maggio1952. La CED però non durò molto a lungo, infatti il suo Trattato istitutivo fu ratificato soltanto da quattro degli Stati firmanti, con una forte opposizione della Francia che, il 30 agosto 1954, approvò una mozione procedurale che rinviava in via pregiudiziale la ratifica del Trattato, sostenendo la necessità, date le condizioni attuali di contrasto causate dalla guerra fredda, che la Francia preservasse la sua libertà.

La caduta della CED fu la causa di una cocente delusione e di un profondo sconforto per tutti gli europeisti e sollevò ovunque critiche, proteste e forti preoccupazioni.

La strada dell'unità europea sembrava definitivamente bloccata.

Per ridare iniziativa al progetto di unione venne indetta una Conferenza dei ministri degli Esteri dei sei Paesi membri della CECA, tenutasi a Messina il 1° e il 2 giugno 1955, che per i suoi risultati positivi fu definita la Conferenza del rilancio europeo. Il risultato maggiore di tale Conferenza, dopo la constatazione che la via economica per l'integrazione europea si era dimostrata positivamente praticabile e quella dell'unione politica non aveva consentito invece di raggiungere il risultato sperato, fu la considerazione della necessità di riprendere ordinatamente il piano per la creazione della CECA e del CED, procedendo all'integrazione di altri settori economici, oltre a quello carbosiderurgico, definendo così le basi di un più generalizzato mercato unico europeo.

I lavori della conferenza si conclusero con il mandato a una commissione di esperti, di definire i risultati raggiunti in una serie di progetti concreti. Dal lavoro di tale commissione scaturirono le basi per due nuovi Trattati: uno, più settoriale, sull'utilizzazione dell'energia atomica per scopi pacifici; l'altro, più generale, sulla realizzazione di un'Unione doganale e, successivamente, di un'Unione economica fra i sei Paesi, rimandando, ma non perdendo completamente di vista, l'obiettivo dell'unità politica.

Il 25 marzo 1957 furono firmati a Roma i due Trattati relativi all'istituzione della Comunità economica europea (CEE), nota anche come Mercato comune, e della Comunità europea dell'energia atomica (Euratom).

La CEE doveva sviluppare l'integrazione economica generale per creare quel Mercato unico in cui merci, persone e capitali avrebbero potuto circolare liberamente. L'Euratom invece mirava alla ricerca e allo sviluppo delle risorse energetiche in campo nucleare. Fra i suoi compiti anche quello del monitoraggio e controllo dell'energia nucleare per la salvaguardia della salute umana.

Il Trattato Euratom consta 225 articoli, con allegati protocolli e dichiarazioni e ha durata illimitata, come per altro quello della CEE. Il Preambolo indica gli scopi dell'organizzazione nell'uso pacifico dell'energia nucleare, "risorsa essenziale che assicurerà lo sviluppo ed il rinnovo delle produzioni e permetterà il progresso delle opere di pace", con l'instaurazione di condizioni di sicurezza "che allontanino i pericoli per la vita e la salute delle popolazioni".

Le istituzioni previste dal Trattato Euratom, così come dal Trattato CEE, sono: l'Assemblea parlamentare, composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati membri, eletti ancora in secondo grado, con poteri deliberativi e di controllo; la Corte di Giustizia, che assicurava il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del Trattato; il Consiglio dei Ministri, costituito dai rappresentanti dei governi degli Stati membri

Nel 1958 l'Europa aveva già tre organismi comunitari (CECA, CEE ed Euratom) e due Istituzioni: l'Assemblea parlamentare e la Corte di Giustizia. Due nuovi organi di governo europei furono poi istituiti nel 1967: la Commissione europea, composta da commissari nominati dai Paesi membri, e il Consiglio dei ministri, composto dai ministri dei singoli Paesi - che esercitano la presidenza a turno ogni sei mesi - che provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri e dispone del potere decisionale, in quanto rappresentativo degli Stati, che accettano per altro di ridurre la loro sovranità; La Commissione - costituita con gli stessi criteri adottati per la scelta dei componenti dell'Alta Autorità da parte degli Stati membri - organo esecutivo che vigila sull'applicazione del Trattato e sulle decisioni adottate dalle istituzioni, formula raccomandazioni o pareri, dispone di un proprio potere di iniziativa e partecipa alla formazione degli atti del Consiglio dell'Assemblea.

Il Trattato CEE, anch'esso di durata illimitata, consta di 240 articoli con allegati protocolli - tra cui quello relativo alla costituzione della Banca europea per gli investimenti (BEI), allo statuto della Corte di giustizia, alla convenzione di associazione dei Paesi d'oltremare - e talune dichiarazioni, nonché elenchi di carattere tariffario. L'adesione al trattato CEE , così come a quello Euratom, è aperta a qualsiasi Stato europeo che condivida pienamente i contenuti del Trattato e si impegni a rispettarlo. La struttura istituzionale della CEE è identica a quella dell'Eurotom,, tranne per il fatto che la Commissione è composta non da cinque, ma da nove membri; le istituzioni comuni con la CECA sono, come per l'Euratom, l'Assemblea parlamentare e la Corte di giustizia; inoltre è prevista l'istituzione di un Comitato economico sociale (CES), organo consultivo composto dai rappresentanti della realtà economica e sociale degli Stati membri, chiamati ad esprimere pareri sui principali atti comunitari e sugli orientamenti delle istituzioni.

Il Preambolo del Trattato CEE riprende i temi generali già indicati nel Trattato CECA: "unione sempre più stretta fra i popoli europei", assicurando "mediante un'azione comune, il progresso economico e sociale dei loro Paesi, eliminando le barriere che dividono l'Europa", attuando "il miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione dei loro popoli", superando tutti gli ostacoli mediante "un'azione concreta". Scopo della CEE è di realizzare la stabilità nell'espansione, l'equilibrio negli scambi, la lealtà nella concorrenza, l'unità delle economie dei Paesi membri, per "assicurare lo sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le differenti regioni ed il ritardo di quelle meno favorite", anche attraverso "la soppressione progressiva delle restrizioni agli scambi", facendo infine "appello agli altri popoli d'Europa, animati dalla stessa idea sociale, affinché si associno a loro sforzo per rafforzare la difesa della pace e della libertà". Le modalità per il raggiungimento di tali libertà sono: l'abolizione tra gli Stati dei dazi doganali; l'istituzione, conseguentemente, di una tariffa doganale esterna comune; l'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi, delle merci e dei capitali, vistando qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità; l'instaurazione di una politica agricola comune (PAC), di una politica comune dei trasporti (PCT) e di una politica commerciale comune; l'adozione di un regime che assicuri la concorrenza, vietando tutti gli accordi tra imprese, pratiche di dumping e aiuti statali che falsino il libero gioco del mercato; il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri; l'avvicinamento e l'armonizzazione delle legislazioni nazionali; la creazione di un Fondo sociale europeo (FSE). A questo proposito, è bene tenere presente che successivamente sono stati istituiti altri fondi, attualmente definiti come Fondi strutturali: il Fondo per la politica regionale (FESR), il FEOGA per l'agricoltura, il Fondo di coesione ecc.

L'avvio concreto delle due Comunità si realizzò il primo gennaio 1958 con l'insediamento a Bruxelles delle due Commissioni; sempre a Bruxelles ebbero sede i due Consigli dei Ministri; l'Assemblea parlamentale fu stabilita a Strasburgo come sede operativa e a Lussemburgo come sede burocratica; sempre a Lussemburgo, dove aveva sede l'Alta Autorità della CECA, rimase la Corte di giustizia comune e si insediò la Banca europea per gli investimenti.

La prosecuzione dello sviluppo della Comunità europea incontrò sulla sua strada diversi ostacoli, che ne rallentarono le sue aspettative di allargamento. Gli anni '60, furono infatti caratterizzati da un forte protagonismo della Francia, che nella figura di De Gaulle, si oppose per ben due volte all'allargamento della Comunità, ponendo il suo veto all'ingresso della Gran Bretagna. La Francia in questo periodo adottò la politica "della sedia vuota", mandando in crisi un sistema comunitario che traeva il suo fondamento dall'unanimità delle sue decisioni.

Il tema dell'allargamento  della Comunità economica europea si era posto ancora prima che essa fosse costituita: infatti già nella Dichiarazione Schuman e nel Preambolo del Trattato della CECA era prevista, anzi auspicata, la possibilità dell'adesione di altri Stati europei. Tuttavia , fin dall'inizio della costruzione comunitaria, il termine allargamento venne accompagnato dall'idea di approfondimento, giacché era evidente l'inopportunità di estendere ad altri la partecipazione a un organismo che non si fosse prima ben consolidato dal punto di vista della sovranazionalità e dell'integrazione. La situazione si sbloccò nel 1969 con l'uscita di scena di De Gaulle, e l'elezione di George Pompidou. Caddero così per la Francia e per gli altri Stati comunitari le resistenze all'apertura di negoziati per l'allargamento della Comunità.

Finalmente, il 22 gennaio 1972, venne firmato a Bruxelles l'atto di adesione alla Comunità di Gran Bretagna, Danimarca, Irlanda e Norvegia. Seguirono nel 1979 l'adesione della Grecia, e il 12 giugno 1985, con la caduta delle dittature fasciste, anche quelle della Spagna e del Portogallo alla Comunità, che passò così da nove a dodici membri.

Un passo avanti di grande importanza sul piano istituzionale e su quello della prospettiva dell'Unione europea si è realizzato con l'elezione a suffragio universale del Parlamento europeo, determinata dall'Atto conseguente alla decisione del Consiglio dei Ministri del 20 settembre 1976, sulla base del Rapporto del 14 gennaio 1975, approvato dal Parlamento europeo.

In tal modo il Parlamento europeo acquistò definitivamente il ruolo di reale rappresentante dei popoli della Comunità, nonostante ancora oggi si deplorino la scarsa partecipazione elettorale, le incongruenze derivate dalle diverse procedure elettorali applicate nei diversi Paesi, la compatibilità - tuttavia sempre più esigua - del mandato di deputato europeo con quello di parlamentare nazionale e infine la limitazione delle competenze del Parlamento europeo, le quali, sebbene accresciute nel tempo, sono tuttora considerate troppo scarse.

Nel corso del Consiglio europeo di Bruxelles del 5 dicembre 1978 venne ribadito l'impegno verso uno stretto coordinamento internazionale nell'affrontare i temi posti all'attenzione delle istituzioni comunitarie, in particolare quello del Sistema monetario europeo (SME). Inoltre si diede l'incarico a un gruppo di lavoro di presentare proposte concrete in ordine al funzionamento della Comunità stessa e iniziative che facessero progredire il progetto dell'Unione europea attraverso soluzioni coordinate e azioni prioritarie, una maggiore interdipendenza e una concertazione più sistematica delle rispettive politiche.

Quasi sulla medesima linea, ma con diversa volontà di accentuazione dei tempi, il Parlamento europeo appena eletto a suffragio universale, con la risoluzione del 9 luglio 1981, nominò una Commissione istituzionale per la riforma dei Trattati e per lo sviluppo dell'Unione europea, destinata a predisporre l'approvazione di un Trattato-Costituzione sull'Unione europea. Tale risoluzione, presentata su iniziativa di Altiero Spinelli e dei parlamentari europei aderenti al Club du Crocodile, era motivata dalla volontà di dare nuovo slancio al processo di integrazione comunitaria, per il quale non appariva più sufficiente un semplice riforma dei Trattati, ma si rendeva anzi necessari l'elaborazione di un nuovo Trattato profondamente innovativo, basato su un largo consenso delle forze politiche di tutti i Paesi membri, che conglobasse le norme dei Trattati esistenti e creasse una nuova entità - l'Unione europea - con  maggiori competenze e procedure istituzionali proprie. La Commissione istituzionale, presieduta dall'on. Mauro Ferri, approvò il 6 luglio del 1982, una nuova risoluzione con la quale essa si impegnava a dibattere i grandi capitoli del futuro Trattato - la struttura giuridica dell'Unione, le sue istituzioni, la politica economica, sociale regionale, ambientale, la ricerca, la cultura, l'educazione, le relazioni internazionali dell'Unione - e a predisporne il testo, conferendo inoltre a Spinelli l'incarico di relatore-coordinatore. Il progetto così predisposto, fu approvato dalla Commissione istituzionale il 5 luglio 1983 e fatto proprio dall'Assemblea, senza emendamenti, il 14 febbraio 1984.

La principale innovazione del progetto di Trattato riguardava il rapporto tra le istituzioni comunitarie: il ruolo del Parlamento risultava sostanzialmente rafforzato, soprattutto nel campo dell'iniziativa legislativa, e associato a quello del consiglio in gran parte delle più importanti decisioni, fra cui quelle concernenti la politica estera, prefigurando in tal modo una definitiva Costituzione federale. Per quanto riguarda i rapporti fra l'Unione e gli Stati membri, venia ribadito il principio della prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale e venivano individuate specifiche aree di competenza esclusiva dell'Unione accanto ad altre in cui la competenza dell'Unione era concorrente a quella degli Stati membri sulla base del principio di sussidiarietà.

Con maggiore prudenza e circospezione era stato invece dibattuto il tema della politica estera, giungendo alla soluzione, ben lungi da una prospettiva federale, di rendere il Consiglio dei Ministri il vero responsabile e gestore della politica estera nell'ottica di una cooperazione fra Stati sovrani, piuttosto che di una linea politica sovranazionale. Infine, la quinta parte del progetto riguardava il sistema finanziario dell'Unione, proponendo di dotare il bilancio comunitario di risorse proprie, che contribuissero in maniera sostanziale a rendere la Comunità indipendente e autonoma dagli Stati nazionali. Il progetto di Trattato-Costituzione era evidentemente troppo innovativo e avanzato per essere adottato, anche se il Consiglio europeo di Fontainebleau il 15-26 giugno 1984 considerò positivamente le grandi linee di esso. In sua vece venne approvato, durante il Consiglio europeo di Stoccarda del 19-20 giugno 1983, dopo quasi due anni dalla sua presentazione e con notevoli modifiche, il più moderato Piano Genscher-Colombo come Dichiarazione solenne sull'Unione europea. Il Progetto di Trattato-Costituzione del Parlamento europeo - così come , anche se in forma più moderata, la Dichiarazione solenne sull'Unione europea si Stoccarda - era strettamente innovativo in relazione alle nuove competenze di cui si intendeva investire la Comunità sottraendola alla gestione nazionale. In particolare, nel progetto di Trattato-Costituzione appariva per la prima volta un accenno all'istituzionalizzazione di una vera e propria politica sociale e comunitaria. In effetti, una serie di disposizioni relative alla politica sociale (sicurezza sociale, divieto di discriminazione fra lavoratori e lavoratrici, ecc.) erano previste già nel Trattato della CEE, e la stessa istituzione di un Fondo sociale europeo (FSE) si inquadrava in tali finalità. Tuttavia, il Trattato di Roma non contemplava significativi strumenti d'intervento in questo campo, ritenendo che il miglioramento delle condizioni sociali fosse una logica conseguenza dell'integrazione economica, e si limitava a sottolineare la necessità di ammortizzare i diversi sistemi sociali nazionali. Inoltre, le disposizioni relative alla politica sociale, consideravano l'obbligo dell'unanimità per la loro adozione e la costante opposizione inglese alla loro adozione, sono rimaste per lungo tempo inattuate, nonostante la Corte di giustizia, con una serie di sentenze abbia più volte ribadito il riconoscimento dei poteri vincolanti della Comunità in tale materia. Un notevole impulso all'attività della Comunità in campo sociale sarebbe successivamente venuto dall'Atto unico europeo.