Scienza delle Finanze: Le imprese pubbliche

L'ESERCIZIO DI IMPRESA DA PARTE DELL'OPERATORE PUBBLICO

L'intervento dello Stato nell'economia può essere attuato, oltre che con gli strumenti tipici del settore pubblico anche con i meccanismi propri del mercato, cioè mediante l'esercizio di imprese aventi per oggetto la produzione di beni e servizi destinati alla vendita.

La pubblica impresa può essere esercitata direttamente dallo Stato, da un ente pubblico economico appositamente istituito, da privati concessionari, o, infine, da società per azioni a partecipazione pubblica.

L'esercizio diretto si ha quando lo Stato esercita l'impresa per mezzo di una sua amministrazione, inserita nell'organizzazione di un Ministero. L'amministrazione preposta all'esercizio dell'impresa, pur non essendo un soggetto giuridico a sé stante, è dotata di una propria autonomia, sia contabile sia amministrativa. Da qui la denominazione di azienda autonoma, o di amministrazione autonoma (ad esempio, Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato).

L'autonomia contabile implica che l'azienda abbia un proprio bilancio che metta in evidenza le entrate e le spese proprie dell'impresa: così risulta se l'esercizio dell'impresa si chiude con un utile o con una perdita. Il bilancio viene allegato allo stato di previsione del Ministero dal quale l'azienda dipende.

Gli enti pubblici economici sono enti distinti dallo Stato, costituiti con lo specifico scopo di provvedere direttamente all'esercizio di un'attività imprenditoriale. A differenza delle aziende autonome hanno propria personalità giuridica e ciò garantisce una più netta separazione dall'Amministrazione statale, una maggiore libertà di azione e una struttura organizzativa più adeguata all'esercizio di attività economica (ad esempio, Ente tabacchi italiani). L'ente è soggetto alla vigilanza del ministro competente per materia; gli organi di vertice sono nominati dal Governo.

L'esercizio in concessione si ha quando l'impresa, pur continuando ad appartenere allo Stato o ad altro ente pubblico, è esercitata da un privato in base a un provvedimento amministrativo di concessione, che è sempre revocabile per motivi di pubblico interesse.

Il concessionario è tenuto a corrispondere allo Stato un canone fisso o una quota degli utili. Ad esempio, l'esercizio di alcune linee ferroviarie secondarie è gestito da società concessionarie private; in molti Comuni sono gestiti da privati concessionari i servizi di erogazione dell'acqua, trasporti urbani, nettezza urbana ecc.

Le imprese a partecipazione pubblica sono società per azioni nelle quali il pacchetto azionario che assicura il controllo dell'assemblea è posseduto dallo Stato o, più spesso, da un apposito ente pubblico, oppure da una società per azioni a capitale pubblico. L'impresa è soggetta al regime giuridico delle società private; è quindi 'pubblica' solo dal punto di vista economico, in quanto una quota consistente del suo capitale è in mano pubblica e consente di indirizzare la gestione verso obiettivi di pubblico interesse.

GLI OBIETTIVI DELL'IMPRESA PUBBLICA

L'esercizio di impresa da parte dello Stato può avere diverse giustificazioni.

Una prima ragione può essere la necessità di evitare il sorgere di dannosi

monopoli privati. E' noto dallo studio dell'economia che il monopolista privato tende a fissare il prezzo che gli dà il massimo profitto, determinando una riduzione della domanda del bene o del servizio da parte dei consumatori. Tale situazione deve essere evitata nella produzione di servizi essenziali, che, riferendosi a bisogni primari o bisogni «di merito», devono essere estesi a larghi strati della popolazione.

La pubblica impresa (o l'impresa privata in regime di concessione) consente dì attuare questo interesse sociale mediante l'applicazione di prezzi pubblici o di prezzi politici. Ne sono esempio i servizi ferroviario, tranviario, della fornitura di acqua ecc.

Altra giustificazione è la necessità di evitare cause di contrasto fra interesse privato e interesse pubblico. E' il caso del servizio postale, telegrafico, telefonico e dello stesso servizio ferroviario. Lo Stato, operando non per motivi economici ma con fini di utilità sociale, esercita questi servizi anche in luoghi dove i privati non li eserciterebbero, perché non redditizi.

Altre volte la gestione pubblica di attività produttive trova giustificazione nella necessità di evitare eventuali frodi da parte dei privati. Il monopolio statale più antico, sorto per tale motivo, è quello della coniazione delle monete.

A queste ragioni, che possono essere definite tradizionali, altre se ne, sono aggiunte in tempi più recenti, nei quali l'impresa pubblica è stata concepita come strumento per promuovere lo sviluppo economico e il benessere sociale. Le principali finalità sono:

. ridurre gli squilibri nella distribuzione della ricchezza fra le diverse Regioni (in Italia, fra il Nord e il Sud), mediante la creazione di iniziative nelle zone economicamente meno sviluppate;

. assicurare l'occupazione dei fattori produttivi, soprattutto della forza lavoro;

. produrre beni essenziali (ad esempio, case per i lavoratori) e offrirli a condizioni più favorevoli di quanto non facciano i privati;

. controllare l'indirizzo della produzione nei settori che maggiormente interessano lo sviluppo economico del Paese (siderurgia, chimica, telecomunicazioni ecc).

LA POLITICA DEI PREZZI

L'esercizio di attività produttive in foma di impresa consente di intervenire sul sistema economico mediante la politica dei prezzi, che consiste nel fissare il prezzo dei beni e servizi prodotti in relazione a determinati obiettivi di politica economica.

Tale strumento può essere usato:

- a mediante l'applicazione di prezzi politici (inferiori al costo) a favore delle categorie di consumatori economicamente più deboli o di particolari settori dell'economia che si intendono incentivare. Ad esempio, prezzi ridotti nei trasporti pubblici per studenti, lavoratori, anziani; tariffe speciali nella distribuzione di energia elettrica per uso agricolo;

- mediante una politica di bassi prezzi in periodo di recessione. Nei periodi di espansione, tuttavia, la politica inversa (ossia l'adozione di prezzi più elevati) non è consigliabile perché contribuirebbe a elevare il tasso di inflazione;

-in vista di una politica di sviluppo, mediante l'offerta di materie prime e beni strumentali a prezzi non molto elevati, così da incentivare il processo di industrializzazione.

EFFETTI DELL'ESPANSIONE DELLE IMPRESE PUBBLICHE

Le pubbliche imprese possono svolgere una valida funzione come strumento di politica economica, purché il loro esercizio corrisponda a un effettivo interesse della collettività e sia svolto con sani criteri di gestione. Peraltro, la gestione pubblica di attività imprenditoriali presenta non pochi aspetti negativi. Accenniamo soltanto ai principali:

le pressioni del potere politico possono condizionare i criteri di nomina dei dirigenti e le modalità di gestione dell'impresa.

vi è il rischio che le perdite giustificate dall'applicazione di prezzi politici, o da altre ragioni di carattere sociale, vengano a confondersi con quelle dovute a una gestione improduttiva e inefficiente;

- i bilanci delle imprese pubbliche si trovano spesso in situazioni di deficit cronici che vengono ripianati mediante trasferimenti a carico del bilancio statale senza distinguere se siano dovute agli obiettivi sociali dell'impresa o alle conseguenze di una cattiva gestione;

- l'eccessiva espansione delle imprese pubbliche riduce gli spazi per le iniziative economiche dei privati e ostacola le condizioni della concorrenza.

Per queste ragioni tutti gli Stati europei, nei quali lo sviluppo delle pubbliche imprese aveva raggiunto dimensioni imponenti, sono stati indotti a ridimensionare e razionalizzare l'area dell'imprenditoria pubblica mediante una politica di privatizzazione.

LE IMPRESE PUBBLICHE IN ITALIA

Le imprese pubbliche in Italia hanno avuto nei decenni passati un enorme sviluppo, fino a fare assumere al nostro Paese il carattere di un sistema economico misto con forte presenza dello Stato in tutti i settori della produzione nazionale.

Negli ultimi tempi, però, si è affermata l'esigenza di limitare questi interventi, che finiscono con il creare effetti distorsivi sul mercato e sulla concorrenza, oltre a rappresentare un onere per la finanza pubblica. si è dato quindi inizioa un ampio programma di privatizzazioni.

Tale programma si svolge in due fasi:

- in un primo tempo è stata attuata la privatizzazione sul piano giuridico, mediante la trasformazione delle aziende autonome e degli enti pubblici economici in società per azioni. In tal modo, alle strutture di diritto pubblico (caratterizzate da vincoli, controlli e appesantimenti burocratici, e soggette spesso a condizionamenti di carattere politico) si è sostituita la struttura della società di diritto privato, più adatta a garantire una gestione produttiva ed efficiente;

- la trasformazione in società per azioni rende possibile il passaggio alla seconda fase, quella della privatizzazione economica dell'impresa, che avviene mediante la vendita totale o parziale delle quote di partecipazione dello Stato. 1 titoli azionari vengono collocati sul mercato secondo gli indirizzi stabiliti di volta in volta dal Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica).

L'avvio del processo di privatizzazione ha modificato notevolmente il sistema organizzativo delle imprese pubbliche italiane.

Le aziende autonome in passato avevano una grande rilevanza, soprattutto nel campo dei servizi di pubblica utilità gestiti in regime di monopolio (poste, ferrovie, servizi telefonici ecc.). Ora sono state trasformate quasi tutte in enti pubblici economici o in società per azioni.

I casi più importanti sono quello dell'Amministrazione autonoma poste e telegrafi, trasformata in ente pubblico e poi in società per azioni (Poste Italiane s.p.a.), dell'Azienda nazionale autonoma strade statali, trasformata nell'Ente nazionale strade e ora in società per azioni (Anas spa); dell'Azienda autonoma ferrovie dello Stato, trasformata dapprima nell'Ente ferrovie dello Stato e poi in società per azioni (Ferrovie dello Stato spa); così pure la produzione e vendita dei tabacchi lavorati, in passato gestione dell'Amministrazione autonoma Monopoli di Stato, sono state attribuite all'Ente tabacchi italiani (Eri), istituito nel 1998 e poi trasformato in società per azioni. Nel 1993 è stata attribuita propria personalità giuridica alla Cassa depositi e prestiti, che svolge attività bancaria e creditizia nei confronti delle Amministrazioni pubbliche e che in passato faceva capo al Ministero del Tesoro.

Numerosissimi erano gli enti pubblici economici, i quali operavano nei più diversi campi della produzione industriale e commerciale. Fra l'altro, erano costituiti in forma di ente di diritto pubblico importanti imprese assicurative (come l'Ina, Istituto nazionale per le assicurazioni), tutti gli istituti di credito a medio e lungo termine (come l'Imi, Istituto mobiliare italiano) e altre banche di notevole rilevanza (come la Bnl, Banca nazionale del lavoro, e le Casse di risparmio). Era costituito in forma di ente Pubblico economico anche l'Enel (Ente nazionale per l'energia elettrica), creato nel 1962 a seguito della nazionalizzazione dell'industria elettrica, con il compito di produrre e distribuire l'energia elettrica in condizione di monopolio in tutto il territorio dello Stato. Oggi sono stati trasformati in società per azioni gli enti economici più importanti, fra i quali l'Ina, l'Imi, la Bnl e gli altri istituti di credito e l'Enel; la trasformazione ha costituito la premessa per procedere alla vendita totale o parziale delle azioni.

Per altri enti economici è prevista la trasformazione, la ristrutturazione o la soppressione.

Alcune imprese pubbliche, che in precedenza erano costituite in forma di azienda autonoma statale, hanno assunto la veste giuridica dell'ente pubblico economico in attesa di essere risanate, riorganizzate e trasformate in società per azioni. E' il caso, ad esempio, dell'Ente tabacchi italiani, istituito nel 1998 per la produzione e vendita dei tabacchi lavorati, precedentemente gestite dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, e poi trasformato in s.p.a.

Le società a partecipazione pubblica. sono state in Italia lo strumento più largamente utilizzato per l'intervento dello Stato nell'economia. L'acquisto di quote e azioni di società private da parte dello Stato consentì, durante la grande crisi degli anni Trenta, il salvataggio delle imprese industriali e delle banche che le avevano finanziate; nel dopoguerra, la partecipazione azionaria pubblica contribuì a finanziare le imprese e favorire la ripresa delle attività economiche sostenendone anche negli anni successivi lo sviluppo. In seguito, mediante le partecipazioni in un gran numero di società, lo Stato si assicurò il controllo di amplissimi settori della produzione, l'enorme espansione dell'intervento pubblico diede luogo a un complesso e vasto sistema di imprese a capitale misto, estremamente eterogenee e spesso scarsamente produttive. Anche in questo campo è ora in atto un processo di ristrutturazione e privatizzazione. Le società a partecipazione statale fanno capo a due holding, l'Iri e l'Eni, che in precedenza avevano la veste giuridica di enti di diritto pubblico (enti di gestione) e nel 1992 sono state trasformate in società per azioni.

L'Iri (Istituto per la ricostruzione industriale) è stato la maggiore holding pubblica italiana, e ha provveduto alla gestione delle partecipazioni statali nei più diversi settori, esercitando il controllo azionario a mezzo di società capogruppo e, in alcuni settori, direttamente.

L'Eni (Ente nazionale idrocarburi), originariamente costituito per la ricerca, la trasformazione e la distribuzione del metano e del petrolio, svolge oggi in Italia e all'estero un ruolo primario nei settori dello sfruttamento delle fonti energetiche e della chimica.