Il decentramento tributario

Il decentramento tributario

La crescente consapevolezza della necessità di responsabilizzare gli enti locali che erogano spese, attribuendo loro entrate autonome e definendo di conseguenza vincoli di bilancio più chiari entro i quali operare, ha condotto ad un processo di riforma, che ha investito per primi i comuni. Nel 1993 è stata introdotta l'Ici, l'Imposta comunale sugli immobili, un tributo patrimoniale reale. L'ampliamento dell'autonomia tributaria regionale è stato di più complessa attuazione, per due motivazioni principali:

la quasi inesistente esperienza amministrativa delle regioni nell'accertamento e nella gestione dei tributi;

la dimensione della spesa sanitaria, che da sola rappresenta circa l'80% della spesa complessiva delle regioni a statuto ordinario.

Il decentramento tributario a livello regionale ha conosciuto una forte accelerazione solo nel 1998 con l'introduzione dell'Irap, l'Imposta regionale sulle attività produttive, che ha rappresentato il primo tributo proprio delle Regioni e ha sostituito non solo i contributi sanitari, ma anche le entrate di pertinenza di altri livelli di governo (l'Ilor, l'Imposta patrimoniale sulle imprese, la tassa di concessione governativa sulla partita Iva, l'Iciap e le tasse di concessione comunali).

Ll'Ici e l'Irap hanno effettivamente ampliato in misura notevole l'autonomia tributaria dei Comuni e delle Regioni.

L'Ici

L'Ici costituisce la principale fonte di gettito dei Comuni. Il presupposto dell'Ici è il possesso di fabbricati, aree fabbricabili e terreni agricoli. La base imponibile è il valore degli immobili (determinato moltiplicando la rendita catastale per specifici fattori di moltiplicazione), delle aree fabbricabili (definito dal mercato) e dei terreni agricoli (calcolato a partire dal reddito dominicale). L'aliquota è determinata annualmente dal Comune, in misura compresa fra il 4 e il 7 per mille. In assenza di delibera comunale, si applica l'aliquota del 4 per mille. Per esigenze particolari possono essere oltrepassati i limiti del 4 e del 7 per mille. Sono possibili differenziazioni di aliquote (ad esempio nei confronti delle seconde case). Trattamenti particolari (esenzioni o riduzioni d'imposta) sono previsti per i terreni agricoli montani, gli immobili pubblici, i fabbricati inagibili. L'Ici non è deducibile dall'imponibile Ire e Ires, mentre lo è dall'Irap.

L'Irap

L'Irap colpisce il valore aggiunto nazionale (salari e stipendi, profitti, rendite e interesse passivi). L'introduzione dell'Irap ha determinato importanti cambiamenti nella struttura e nella composizione delle entrate pubbliche. Con l'Irap il legislatore si è proposto di perseguire molteplici risultati:

realizzare una significativa semplificazione nella tassazione del reddito d'impresa;

superare il metodo contributivo nel finanziamento della sanità;

creare un'imposta regionale in grado di generare le risorse finanziarie necessarie al finanziamento del decentramento fiscale;

ottenere, tramite l'ampliamento della base imponibile, un significativo abbassamento del costo del lavoro e una riduzione del cuneo fiscale che grava sul reddito da lavoro.

Il raggiungimento di tutti gli obiettivi prospettati è alquanto complesso. Per quanto riguarda la razionalizzazione della tassazione del reddito d'impresa, la sostituzione di sei tributi con una sola imposta ha rappresentato un significativo avanzamento verso la semplificazione della tassazione del reddito d'impresa. Uno degli obiettivi più importanti connessi all'introduzione dell'Irap doveva essere la riduzione del cuneo fiscale sul costo del lavoro. L'Irap è un'imposta reale. Il suo presupposto è lo svolgimento abituale di un'attività diretta alla produzione, allo scambio di beni oppure alla prestazione di servizi. I soggetti passivi sono gli imprenditori individuali, le società di capitali, gli enti commerciali, le società di persone e le società equiparate a società di persone, gli esercenti arti e professioni, gli enti pubblici, i produttori agricoli titolari di reddito agrario. La base imponibile è molto ampia ed è costituita (come si è detto sopra) dal valore aggiunto della produzione al netto degli ammortamenti, realizzato nel territorio regionale. La deducibilità degli ammortamenti comporta una differenziazione rispetto alla definizione di valore aggiunto in senso proprio e testimonia la volontà di favorire gli investimenti. L'elevata dimensione della base imponibile ha consentito di realizzare un gettito rilevante senza imporre aliquote elevate. La base imponibile è determinata dalla differenza tra il valore della produzione e quello di alcuni costi intermedi di produzione. Le principali componenti positive sono i ricavi, le variazioni delle rimanenze e dei lavori in corso; le principali componenti negative sono i costi di acquisto delle materie prime, delle merci e i costi di ammortamento. Non sono invece considerati componenti negative i costi del personale, le collaborazioni coordinate e continuative e la spesa per interessi passivi. Questa scelta ha una spiegazione economica: in termini aggregati il valore aggiunto può essere misurato come differenza tra ricavi e costi oppure come somma delle remunerazioni corrisposte ai fattori che contribuiscono alla creazione del prodotto lordo. Le remunerazioni dei fattori sono pari alla somma dei profitti (remunerazione del capitale di rischio), dei salari (remunerazione del lavoro) e degli interessi attivi (remunerazione del capitale finanziario). La scelta del legislatore di non ammettere la deducibilità dei salari e degli interessi passivi dalla base imponibile dell'Irap pagata dalle imprese è discesa dalla volontà di tassare tutto il valore aggiunto netto nel momento della sua formazione nell'impresa e quindi prima della sua distribuzione ai fattori che lo determinano. In altri termini i redditi non sono tassati in capo al percettore, ma nel momento della loro formazione nell'impresa. L'aliquota d'imposta ordinaria è stata fissata al 4,25%. Le Regioni possono variare l'aliquota, in più o in meno, fino ad un punto percentuale. La variazione dell'aliquota potrà essere differenziata in base al settore di attività e alla categoria del soggetto passivo. In coerenza con quanto previsto dal progetto di riforma fiscale, nel 2003 è stata prevista una prima parziale riduzione dell'Irap.

Le addizionali all'Ire

Il processo di decentramento tributario ha comportato l'introduzione di addizionali all'Ire a favore di Regioni, Province e Comuni. Si distingue una componente obbligatoria, definita dal livello centrale e cui corrisponde un'uguale riduzione delle aliquote nazionali, e una componente facoltativa, che gli enti territoriali possono adottare autonomamente, entro limiti fissati dal livello centrale e senza corrispondente riduzione delle aliquote erariali. Le addizionali Ire sono pari a 0,9 punti percentuali obbligatori (+ 0,5 punti facoltativi) per le Regioni. Per i Comuni la variazione massima dell'aliquota di compartecipazione è pari al 0,2% annuo e, complessivamente, l'incremento non può eccedere lo 0,5% in un triennio. L'addizionale Ire a favore delle Province è soggetta a un regime transitorio. Le addizionali sono applicate all'imponibile al lordo della deduzione per la No Tax Area. Dal 2003 sono stati sospesi tutti gli aumenti delle addizionali all'Ire, in attesa della definizione dei meccanismi di attuazione del federalismo fiscale.