Beni pubblici le e le imprese pubbliche il demanio e il patrimonio degli enti pubblici

BENI PUBBLICI LE E LE IMPRESE PUBBLICHE IL DEMANIO E IL PATRIMONIO DEGLI ENTI PUBBLICI

   IL DEMANIO.

I beni (mobili e immobili) appartenenti allo Stato e agli altri enti pubblici possono avere due diverse funzioni:

     Realizzare direttamente determinati interessi pubblici; beni che sono idonei a soddisfare in via immediata i bisogni essenziali della collettività.

     Fornire alla Pubblica Amministrazione i mezzi necessari per lo svolgimento delle sue attività (beni strumentali necessari all'organizzazione  e al funzionamento degli uffici pubblici, beni dai quali derivano altre rendite o proventi finanziari).

In relazione alla loro diversa funzione, i beni appartenenti allo Stato e altri enti pubblici si distinguono in due categorie: il demanio  pubblico e il demanio  fiscale (o patrimonio).

   IL DEMANIO PUBBLICO.

L'elencazione dei beni demaniali è contenuta nell'art. 822 c.c. , il quale distingue demanio necessario e demanio accidentale.

o            Il demanio necessario include quei beni che non possono appartenere ad altri che allo Stato e, di conseguenza, sono sempre demaniali

Il lido del mare, la spiaggia, i porti;

I fiumi, i torrenti, i laghi, e altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia;

Le opere destinate alla difesa nazionale (basi missilistiche, fortificazioni ecc.).

o            Il demanio accidentale include quei beni che, essendo idonei a soddisfare sia interessi pubblici che privati, sono qualificati come demaniali se appartengono allo Stato o ad altro ente pubblico (province, comuni, regioni)

Le strade, autostrade;

Acquedotti;

Immobili di interesse storico, archeologico e artistico;

Le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche;

Gli altri beni assoggettati per legge al regime del demanio pubblico.

Con riferimento alla loro natura economica, i beni demaniali vengono solitamente raggruppati in 5 categorie: demanio marittimo; demanio idrico;  demanio stradale, ferroviario e aeroportuale; demanio militare; demanio culturale.

In relazione alla loro funzione pubblica, i beni demaniali sono sottoposti a un particolare regime giuridico, che li pone  fuori commercio; essi sono inalienabili e imprescrittibili: non se ne può acquistare la proprietà a nessun titolo, nemmeno per usucapione. I beni demaniali sono infruttiferi: non procurano entrate, se non occasionalmente, quando siano dati in concessione o in godimento a singoli individui, che sono tenuti a pagare una tassa. Ad esempio gli stabilimenti balneari.

   I BENI PATRIMONIALI.

Tutti i beni appartenenti allo Stato, alla Regione, alla Provincia o al Comune che non sono qualificati dalla legge come beni del demanio pubblico, costituiscono, rispettivamente, il patrimonio dello Stato o dell'ente territoriale a cui appartengono (art. 826 co. 1 c.c.). Poiché sono posseduti a titolo di proprietà privata, prendono il nome di demanio privato i beni fruttiferi (cioè fonte di entrate per il FISCO) e vengono indicati nel demanio fiscale. Le rendite dei beni patrimoniale sono iscritte nel bilancio dello Stato sotto il titolo II (entrate extratributarie), in caso di alienazione sotto il titolo III (alienazione di beni patrimoniali e riscossione di crediti). I beni patrimoniali si dividono in:

     Beni patrimoniali indisponibili: servono come quelli del demanio pubblico, all'immediato soddisfacimento di interessi pubblici, ma sono assoggettati dalla legge ad un regime meno rigido: essi sono beni in commercio, ma non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge. Finché dura tale destinazione, la Pubblica Amministrazione non può disporne come vuole, perché deve rispettare le esigenze del servizio che assolvono. Sono beni disponibili:

Le miniere;

Le foreste

Le cave, le torbiere quando la loro disponibilità è sottratta al proprietario del fondo;

Le cose mobili d'interesse storico, archeologico, artistico, ritrovate nel sottosuolo;

I beni costituenti la dotazione del Capo dello Stato (Quirinale, tenute di Castelporziano e di San Rossore ecc.);

Le caserme, gli armamenti, le navi da guerra e gli aeroporti militari.

Gli edifici destinati a sedi di pubblici uffici, con i loro arredi, quindi fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o altro ente secondo la loro appartenenza;

I beni degli enti pubblici non territoriali destinato a un pubblico servizio.

     I beni disponibili: sono tutti quei beni patrimoniali che non sono compresi fra quelli indisponibili: edifici, terreni, cose mobili, titoli, aziende ecc.

I beni del demanio fiscale possono essere raggruppati secondo  la loro natura economica. Essi si distinguono in:

     Beni del demanio immobiliare comprendenti terreni(demanio terriero), edifici(demanio edilizio), foreste(demanio forestale) e miniere(demanio minerario);

     Beni del demanio mobiliare, comprendenti mobilia, strumenti di lavoro ecc.

     Beni del demanio industriale e commerciale, comprendenti i complessi aziendali mediante i quali lo Stato o gli altri enti territoriali gestiscono attività di produzione in forma di impresa.

   LA GESTIONE DEL PATRIMONIO.

La gestione dei beni patrimoniali comporta notevoli problemi per l'insufficienza delle strutture amministrative, gli intralci dovuti a procedure burocratiche lente e antiquate, l'inadeguatezza dei mezzi finanziari disponibili

          POLITICA DI DISMISSIONE.

Solo da qualche anno  si è cominciata a prospettare l'esigenza di rendere più razionale e produttiva la gestione dei beni patrimoniali, o, altrimenti, procedere alla loro alienazione. Si è dato avvio, così ad un programma di dismissione, che tuttavia stenta a decollare per una serie di obbiettive difficoltà : la preoccupazione che le operazioni di vendita diano luogo ad un massiccio aumento dell'offerta dei beni immobili, con il conseguente pericolo di un crollo di prezzi, il rischio che l'alienazione dei beni si traduca in una "svendita" dei beni.

IMPRESE PUBBLICHE

          L'ESERCIZIO D'IMPRESA DA PARTE DELL'OPERATORE PUBBLICO.

L'intervento dello Stato nell'economia può essere attuato, oltre che con gli strumenti tipici del settore pubblico (il prelievo fiscale e l'erogazione gratuita di servizi pubblici) anche con i meccanismi propri del mercato, cioè mediante l'esercizio d'imprese aventi per oggetto la produzione di beni e servizi destinati alla vendita. La pubblica impresa può essere esercitata direttamente dallo Stato o ente territoriale, da un ente pubblico economico appositamente istituito, da privati concessionari, o, infine, da società per azioni a partecipazione pubblica.

L'esercizio diretto si ha quando lo Stato esercita per mezzo di una sua amministrazione, inserita nell'organizzazione di un ministero, ovvero amministrazione preposta all'esercizio dell'impresa. Da qui la denominazione di azienda autonoma, o di amministrazione autonoma. L'autonomia contabile implica che l'azienda abbia un proprio bilancio che viene allegato allo stato di previsione del ministero dal quale l'azienda dipenda. Per quanto riguarda l'autonomia amministrativa, l'azienda, pur essendo soggetta al potere di direttiva e indirizzo del ministero, è in effetti gestita da un direttore generale dotato di poteri assai vasti.

Gli enti pubblici economici sono enti distinti dallo Stato, costituiti con lo specifico scopo di provvedere direttamente all'esercizio di un'attività imprenditoriale. Gli enti pubblici economici, hanno propria personalità giuridica che garantisce una più netta separazione dall'Amministrazione statale, libertà d'azione e una struttura organizzativa più adeguata all'esercizio di attività economica; gli organi di vertice sono nominati dal Governo.

L'esercizio in concessione si ha quando l'impresa pur appartenendo allo Stato o ad un altro ente pubblico, è esercitato da un privato in base ad un provvedimento amministrativo di concessione. Il concessionario è tenuto a corrispondere allo Stato un canone fisso o una quota degli utili.

Le imprese a partecipazione pubblica sono società per azioni nelle quali il pacchetto azionario che assicura il controllo delle assemblea è posseduto dallo Stato, da un apposito ente pubblico(ente di gestione), oppure da una società per azione a capitale pubblico. L'ente o la società di gestione detiene i pacchetti azionari di apposite società finanziarie, ciascuna delle quali è capogruppo in un determinato settore economico; le società finanziarie a loro volta detengono i pacchetti azionari delle società direttamente operative, che svolgono le attività di produzione nei rispettivi settori.

          GLI OBBIETTIVI DELL'IMPRESA PUBBLICA.

L'esercizio di un impresa da parte dello Stato può avere diverse giustificazioni. Una prima ragione può essere la necessità di evitare il sorgere di dannosi monopoli privati. Tale produzione deve essere evitata nella produzione di beni e servizi essenziali, che, riferendosi ai bisogni primari o bisogni di "merito" , devono essere estesi a larghi strati della popolazione. La pubblica impresa consente di attuare questo interesse sociale mediante l'applicazione di prezzi pubblici (il prezzo è uguale al costo di produzione) o di prezzi politici (il prezzo è inferiore al costo di produzione). Altra giustificazione è la necessità di evitare cause di contrasto fra interesse privato e interesse pubblico. A queste ragioni, altre se ne sono aggiunte in tempi più recenti, nei quali l'impresa pubblica tende ad essere concepita come strumento per promuovere lo sviluppo economico e il benessere sociale.

Ridurre gli squilibri interni nella distribuzione della ricchezza fra le diverse regioni;

Assicurare l'occupazione dei fattori produttivi, soprattutto della forza lavoro;

Produrre beni essenziali(es. case per i lavoratori) e offrirli a condizioni favorevoli;

Controllare l'indirizzo della produzione nei settori che maggiormente interessano lo sviluppo economico del Paese.

          EFFETTI DELL'ESPANSIONE DELLE IMPRESE PUBBLICHE.

Le pubbliche imprese possono svolgere una valida funzione come strumento di politica economica. Ma presenta non pochi aspetti negativi, che diventano più gravi con il progressivo estendersi degli interventi nei diversi settori della produzione nazionale.

I principali sono:

Le pressioni del potere politico possono condizionare i criteri di nomina dei dirigenti e le modalità di gestione delle impresa;

Vi è il rischio che le perdite giustificate dall'applicazione dei prezzi politici, vengano a confondersi con quelle dovute a una gestione improduttiva e insufficiente;

I bilanci delle imprese pubbliche si trovano spesso in situazioni di deficit che vengono ripianati mediante trasferimenti a carico del bilancio statale senza distinguere se siano dovute agli obbiettivi sociali o a una cattiva gestione;

L'eccessiva espansione dell'imprese pubbliche riduce gli spazi per le iniziative economiche dei privati e ostacola le condizioni della concorrenza.

          PRIVATIZZAZIONE.

Per queste ragioni tutti gli Stati europei sono stati indotti a ridimensionare e a razionalizzare l'area dell'imprenditoria pubblica, mediante una politica di privatizzazione.

          LE IMPRESE PUBBLICHE IN ITALIA.

Le imprese pubbliche in Italia hanno avuto  nei decenni passati un enorme sviluppo, fino a fare assumere al nostro Paese il carattere di un sistema economico misto con forte presenza dello Stato in tutti i settori della produzione nazionale. Negli ultimi tempi, si è affermata l'esigenza di limitare questi interventi, che finiscono col creare effetti distorsivi sul mercato e sulla concorrenza, oltre a rappresentare un onere per la spesa pubblica. A partire dal 1990 si è dato inizio a un ampio programma di privatizzazioni.

Tale programma si svolge in due fasi:

in un primo tempo è stata attuata la privatizzazione sul piano giuridico, mediante la trasformazione delle aziende autonome e degli enti pubblici economici in società per azioni, più adatta a garantire una gestione produttiva ed efficiente.

la trasformazione in società per azione rende possibile il passaggio alla seconda fase, quella della privatizzazione economica dell'impresa, che avviene mediante la vendita totale o parziale delle quote di partecipazione dello Stato. Titoli che vengono piazzati sul mercato secondo gli indirizzi stabiliti di volta in volta dal Cipe (comitato interministeriale per la programmazione economica). Appositi controlli a riguardo sono svolti da apposite autorità di vigilanza (authorities).

Le aziende autonome in passato avevano una grande rilevanza, nel campo dei servizi di pubblica utilità gestiti in monopolio  (poste, ferrovie, servizi telefonici ecc.). Ora sono state trasformate quasi tutte in enti pubblici economici o in società per azioni.

Sono ancora in forma di azienda autonoma:

L' Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, che fa capo al Ministero delle finanze e gestisce il gioco del lotto e le lotterie nazionali;

La Cassa depositi e prestiti, che fa capo al Ministero del tesoro e svolge attività bancaria e creditizia nei confronti delle Pubbliche amministrazioni centrali e locali.

Numerosissimi erano gli enti pubblici economici, i quali operavano nei più diversi campi della produzione industriale e commerciale. Oggi sono stati trasformati in società per azioni gli enti economici più importanti, fra i quali l'Ina, l'Imi, la Bnl e gli altri istituti di credito e l'Enel; la trasformazione ha costituito la premessa per procedere alla vendita totale o parziale delle azioni.

Le società a partecipazione pubblica sono state in Italia lo strumento più largamente usato per l'intervento dello Stato nell'economia. L'acquisto di quote e azioni di società private da parte dello Stato consentì, durante gli anni Trenta, il salvataggio delle imprese industriali e delle banche che le avevano finanziate. Mediante la partecipazione in un gran numero di società, lo Stato si assicurò il controllo di amplissimi settori della produzione.  Le società a partecipazione statale fanno capo a due holding, l'Iri (istituto per la costituzione industriale) e l'Eni (ente nazionale idrocarburi), che in precedenza avevano la veste giuridica di enti di diritto pubblico e nel 1992 sono state trasformate in società per azioni.