L'espropriazione per pubblica utilità

L'espropriazione per pubblica utilità

Il codice civile (1942) definisce il diritto di proprietà affermando: "Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento giuridico" (art. 832c.c.).

Da questo articolo si può evidenziare che la proprietà non è un diritto assoluto e quindi pone dei limiti e degli obblighi al godimento del proprietario. Anche se il codice civile prevede l'esproprio, i limiti alla proprietà previsti nel codice civile sono soprattutto a tutela di altri privati proprietari.

E' con l'articolo 42 della Costituzione italiana (1948) che si estendono i limiti anche nell'interesse generale della collettività e dell'interesse pubblico. Infatti si dice che: "La proprietà è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi d'acquisto, di godimento ed i limiti, allo scopo di assicurarne la funzione sociale e renderla accessibile a tutti".

Da questi articoli si trae una semplice conclusione: un bene può rimanere sotto il dominio privato fino a che non occorre per il soddisfacimento di un interesse collettivo, da questa affermazione nasce il concetto di espropriazione.

L'espropriazione si ha quando uno o più soggetti vengono privati coattivamente del diritto di proprietà, o di un altro diritto reale, per soddisfare un pubblico interesse, salvo indennizzo e in casi stabiliti espressamente dalla legge. Può essere oggetto di esproprio qualunque bene mobile o immobile, materiale o immateriale che è necessario al soddisfacimento di un pubblico interesse. L'espropriazione non riguarda solo il diritto di proprietà ma anche gli altri diritti reali (servitù, usufrutto, uso, abitazione).

I soggetti interessati sono: espropriante, espropriato e autorità amministrativa.

La legislazione

L'espropriazione per pubblico interesse è espressa in una serie di leggi speciali, che disciplinano peculiarmente i vari procedimenti da seguire per la determinazione dell'indennità d'esproprio.

Le normative possono essere riassunte in quattro gruppi omogenei:

Legge fondamentale del 25/6/1865, n.2359, riguarda l'esproprio totale parziale e l'occupazione temporanea

Legge di Napoli del 15/1/1885, n.2892 e altre leggi che si sono ad essa richiamate;

Legge per la casa del 22/10/1971, n.865 con le successive integrazioni e modifiche apportate con la legge "Bucalossi" del 28/01/1987 n°10

Legge n°359 del 1992 per l'espropriazione delle aree edificabili                    

DL n° 302/2002 Testo unico delle disposizioni legislative in materia di esproprio.

1. La legge fondamentale stabilisce le procedure da seguire per le espropriazioni permanenti e le occupazioni temporanee dei beni necessari all'esecuzione di opere di pubblica utilità e prevede i criteri estimativi per la valutazione delle indennità nei diversi casi. Considera l'espropriazione come un sacrificio imposto al singolo, il quale deve essere compensato con un giusto prezzo, come se si realizzasse una libera contrattazione di compravendita.

2. Legge di Napoli dava la possibilità all'amministrazione comunale di espropriare i fabbricati dei quartieri malsani pagando un indennizzo sensibilmente ridotto rispetto ai criteri stabiliti dalla legge fondamentale. Sostituiva il criterio del valore venale dell'immobile quello del valore legale determinato con procedura approssimativamente ideata per ridurre la dimensione dell'indennizzo.

I criteri di calcolo dell'indennità vennero applicati anche ad altre espropriazioni: aeroporti, all'edilizia scolastica, all'edilizia economica e popolare.

3. Legge per la casa dà facoltà ai comuni di espropriare immobili urbani ed extraurbani nell'ambito dell'attuazione dei piani regolatori previsti dalla normativa urbanistica.

La legge per l'edificabilità dei suoli nota come "legge Bucalossi", apporta modifiche e integrazioni alla legge per la casa, della quale mantiene il criterio di determinare l'indennità di esproprio sulla base del valore agricolo medio (VAM).

La Corte Costituzionale dichiarò illegittime le norme per la determinazione delle indennità previste dalla legge sulla casa e successive modificazioni.

La legge 8/8/1992, n.359, individua un doppio binario espropriativo: per le aree a destinazione agricola permane il criterio del valore medio agricolo, mentre per le aree edificabili si applica la legge di Napoli data dalla media tra il valore venale del bene e il reddito dominicale relativo all'altro decennio.

La materia dell'espropriazione risulta per tanto così discliplinata:

la competenza in materia di espropriazione è diversa e dipende dal tipo di intervento  e spetta all'autorità competente ( Prefetto se opera statale, la Regione se opera Regionale, al consiglio comunale se opera Comunale);

il procedimento. L'espropriazione si svolge attraverso una serie di atti:

a)     una domanda da parte del soggetto interessato che dovrà essere resa pubblica;

b)     una relazione sommaria che indica la natura e lo scopo delle opere, la spesa presunta, i mezzi d'esecuzione e i termini dei lavori;

c)     un piano di massima contenente la descrizione delle opere e i terreni da occupare;

la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera: il decreto di pubblica utilità dell'opera fissa anche i termini per l'espropriazione e per i lavori, è emesso, a seconda della natura dell'opera dall'autorità statale, regionale o comunale;

la dichiarazione implicita di pubblica utilità: non sempre è necessaria un'esplicita dichiarazione di pubblica utilità perché in alcuni casi tale dichiarazione è implicita in altri provvedimenti. La sentenza del 1999 della Corte Costituzionale ha ritenuto che è obbligatorio comunicare l'avvio del procedimento di dichiarazione, anche se implicito in altri provvedimenti, di pubblica utilità;

decreto di espropriazione: con il decreto si autorizza l'occupazione dei fondi, quindi la proprietà passa all'espropriante dalla data del decreto (provvedimento di trasferimento coattivo);

dichiarazione di urgenza e di indifferibilità dei lavori e l'occupazione d'urgenza: dopo la dichiarazione di pubblica utilità, può sorgere l'esigenza di dare inizio immediatamente ai lavori, senza attendere la determinazione dell'indennizzo e il decreto di espropriazione. La pubblica amministrazione può emanare una dichiarazione di urgenza e di indifferibilità dei lavori che dà titolo per l'immediata occupazione delle aree dei privati. L'occupazione delle aree non può superare i due anni, trascorsi i quali il proprietario può pretendere la restituzione dell'area;

l'indennità. L'espropriante deve dare luogo all'offerta dell'indennità e la legge prevede tre  metodi per determinarla:

a)       accettazione della somma offerta da parte dell'espropriato;

b)       accordo sull'indennità;

c)       determinazione peritale, in caso di mancata accettazione delle somme offerte ed entro tre giorni dal deposito di esse. Le parti possono ricorrere contro le stime peritali davanti alla Corte di appello.

L'indennizzo deve essere: a) unico (cioè pagato al proprietario)

b) giusto: per le aree agricole si applica il criterio del VAM, per le aree edificabili, si applica il valore derivante dalla media tra il valore venale del bene e il reddito dominicale relativo all'atro decennio (secondo la legge del 1992 n° 359);

E' stato previsto per il soggetto passivo un trattamento di favore, in caso di cessione volontaria, la non applicazione della riduzione del 40%.

Recentemente (2008) è intervenuta una sentenza della Corte Costituzionale che ha affermato che l'indennizzo deve essere rapportato al valore di mercato dei beni espropriati.

L'accessione invertita

Se l'amministrazione occupa in modo illegittimo il fondo di un privato e vi edifica un'opera pubblica, quindi trasformando in modo irreversibile il fondo, l'opera non è acquisita dal proprietario del fondo (come dovrebbe essere secondo la regola dell'acquisto della proprietà per accessione), ma la proprietà del fondo è acquisita a titolo originario dall'amministrazione (occupazione appropriativa).

Il proprietario che è stato privato dal suo diritto di proprietà per l'accessione invertita, può richiedere il risarcimento del danno subito, secondo la legge 662/1996 l'indennità di esproprio per aree edificabili va incrementato del 10%.

L'occupazione temporanea d'urgenza

La pubblica amministrazione, in caso di necessità può occupare un'area per realizzare un'opera pubblica e decretarne l'occupazione temporanea d'urgenza. Tale provvedimento deve essere motivato, fissarne i termini e riconoscendo al proprietario un congruo indennizzo.

Requisizione d'urgenza

In caso di grave necessità pubblica, è necessario disporre un provvedimento di requisizione d'urgenza, in riferimento sia a beni mobili e immobili. Al privato viene sempre riconosciuto una giusta indennità.

5. Testo unico (DL 27/12/2002 n°302) ha lo scopo di armonizzare la normativa che negli anni si era stratificata disordinatamente (e spesso configgente) in materia di espropri. Questo Testo unifica i diversi modelli espropriativi preesistenti in un solo tipo di procedimento.

La nuova procedura prevede:

- la competenza del procedimento viene affidata all'ente pubblico che realizza l'opera

- Il decreto di esproprio può essere emanato quando:

- l'opera da realizzare è stata inserita nel piano regolatore generale;

- è stata emessa la dichiarazione di pubblica utilità;

- è stata determinata, anche in via provvisoria e parziale, l'indennità di esproprio.

- Il vincolo preordinato all'esproprio sorge quando l'opera di pubblica utilità, viene inserita nel piano urbanistico generale, ha una durata di 5 anni poi decade.

- il decreto di esproprio ha cancellato la distinzione tra occupazione d'urgenza e decreto di esproprio poiché prima si espropria poi si realizza l'opera.

- L'accessione invertita viene eliminata, il passaggio del bene nella proprietà non avverrà più in modo automatico ma sarà necessario un apposito atto di acquisizione che preveda il risarcimento dei danni per il proprietario.

- Al proprietario, nei casi di reiterazione del vincolo o di "espropriazione di valore", deve essere erogata un'indennità, commisurata all'entità del danno effettivamente prodotto. Il proprietario deve dimostrare il danno effettivamente subito a causa della reiterazione del vincolo.