Le singole specie di atti presidenziali; gli atti non controfirmati;
gli atti dovuti; gli atti d'iniziativa ministeriale
Per ovvie ragioni, fra gli atti esenti da controfirma rientrano
anzitutto quelli personali, che il presidente della repubblica compie come soggetto
privato e non come titolare dell'ufficio in questione. In particolar modo si
discute in dottrina se fra gli atti personali se debbano includere le
dimissioni, come pure le dichiarazioni di un impedimento permanente; o se in
questi casi sia necessaria la controfirma del presidente del consiglio. Ma la
prima opinione sembra preferibile; sicché la controfirma non aggiungerebbe
nella alla delibera scelta già fatta dall'interessato.
Un altro caso in cui la natura dell'atto esclude la controfirma
ministeriale è quello dei messaggi orali; mentre per i messaggi scritti non vi
sarebbe ragione di sottrarli alla regola che l'art. 89 pone per la generalità
degli atti presidenziali. L'esercizio di questo generico "potere di
esternazione" non è disciplinato che da regole convenzionali. Un caso ulteriore
è poi rappresentato dagli atti orali di conferimento dell'incarico. Ed ancora
si aggiungono i regolamenti presidenziali, che attengono all'organizzazione ed
al personale della presidenza della repubblica: in ordine ai quali la legge n.
1077 prevede l'esenzione dalla controfirma.
Infine un quarto gruppo di atti che si sottraggono alla controfirma
consiste in quelli che il capo dello stato pone in essere come componente di
organi collegiali costituzionalmente previsti, quali il consiglio supremo di
difesa ed il consiglio superiore della magistratura. Nessun dubbio che per
forza di cose non siano controfirmabili. Viceversa è discutibile se conclusioni
analoghe valgano anche per quegli atti che il capo dello stato adotta a titolo
individuale, quale presidente del consiglio supremo o del consiglio superiore:
per esempio, allo scopo di convocarne le sedute oppure di esternarne
ufficialmente le deliberazioni. E qui il diritto costituzionale positivo
richiede che vengano introdotte ulteriori distinzioni.
La legge non prescrive nulla in ordine alla forma degli atti con i
quali il presidente assicura la costituzione ed il funzionamento del collegio.
In proposito si possono astrattamente produrre due contrarie interpretazioni:
primo, che tali atti non debbano e non possano venir controfirmati, in quanto
non sarebbero propriamente imputabili al capo dello stato, ma verrebbero
compiuti dal titolare di un organo giuridicamente diverso, costituito dal
presidente del consiglio superiore; secondo, che per costituzione i due uffici
si confondano in uno. La prima interpretazione va preferita senz'altro. Ora,
risulta abbastanza evidente che gli atti compiuti in tal senso dal
vicepresidente non vanno sottoposti ad alcuna controfirma ministeriale. Né
giova replicare che l'obbligo della controfirma sussisterebbe comunque per gli
atti presidenziali determinativi delle deleghe in questione.
Fra quelli imputabili al presidente della repubblica figurano poi vari
atti giuridicamente dovuti: vale a dire tali che in date circostanze essi
devono essere emessi con dati contenuti, per cui non si può concepire la loro
controfirma alla stregua di una libera e responsabile proposta del ministro
competente.
In ultima analisi, quegli atti adottati su proposta del controfirmante
non rappresentano che una fra le varie categorie degli atti presidenziali. E la
circostanza che quella ministeriale non figuri mai come una proposta vincolante
non vale a smentire che tutti questi atti vengano predeterminati dal consiglio
dei ministri o dai singoli ministri competenti. Proprio a questa stregua ci si
deve chiedere quale possa essere la funzione della firma che il presidente
della repubblica deve pur sempre apporre a questi atti. Certo è soltanto che il
presidente della repubblica non potrebbe bloccare le proposte ministeriali per
ragioni di merito politico, dal momento che il potere di indirizzo rimane in
tal campo di piena competenza del governo. Per converso, il controllo
presidenziale dovrebbe invece svolgersi sul piano della legittimità dell'atto,
implicando il rifiuto di emettere quei decreti il cui contenuto contrasti con
la costituzione o con le leggi vigenti in materia. Ma sotto questo profilo si
riscontra che il presidente non suole approfondire il proprio esame: tanto che
si può ben dire che il vero controllo preventivo di legittimità non viene
esercitato dal capo dello stato ma dalla corte dei conti.
Conviene ricordare che nel nostro ordinamento si dà per lo meno un caso
tipico, nel quale la proposta governativa ed il conseguente controllo
presidenziale sono evidenziati e formalmente dissociati. Il caso è quello dei
disegni di legge deliberati dal consiglio dei ministri, in ordine ai quali il
presidente della repubblica adotta ed emana appositi decreti che ne autorizzano
la presentazione alle camere. Il riscontro del capo dello stato non coinvolge
di certo tutti i possibili vizi di legittimità delle proposte governative.
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