La riforma penitenziaria del 1975: un fallimento annunciato?

LA RIFORMA PENITENZIARIA DEL 1975: UN FALLIMENTO ANNUNCIATO?

1. Cause del fallimento

Per capire i motivi che hanno portato al parziale successo dell'intera legislazione penitenziaria è necessario svolgere una serie di considerazioni.

Tra il 1972 e il 1975 sembrava ormai giunto il momento di realizzare tre importanti riforme dell'ordinamento penale: innanzitutto, con la legge del 3 aprile 1974 n.108 veniva approvata la legge delega per il nuovo codice di procedura penale; inoltre, davanti alla Commissione giustizia della Camera si stava discutendo la riforma della parte generale del codice penale; infine, anche la legislazione, in tema di ordine pubblico e lotta al terrorismo e all' eversione politica, stava muovendo i suoi primi passi.

Sembrava giunto il momento in cui sarebbe avvenuto il tanto atteso collegamento tra il codice penale, procedura penale e riforma penitenziaria.

Purtroppo, solo in quest'ultimo settore si registrò uno sblocco (che culminò nella riforma), mentre negli altri due casi ogni sforzo venne prematuramente abbandonato[1].

La riforma penitenziaria, quindi, si trovò priva dei necessari mezzi di sostegno, e si trovò a dover fronteggiare situazioni difficili[2].

Le mancate riforme del sistema sanzionatorio e del procedimento penale si accompagnarono ad un graduale aumento della criminalità, e ad un diffondersi di vaste aree di emarginazione (evidente soprattutto nel mondo giovanile).

Il sintomo più evidente del periodo si riscontrò nella diffusione del terrorismo, e nell'aumento degli attentati. Questa situazione orientò la legislazione italiana verso l'utilizzo dei tradizionali mezzi repressivi della criminalità, primo fra tutti il ricorso alla pena detentiva.

Un dato su tutti permette di capire la situazione: dal 1975 la popolazione carceraria aumentò del 30 per cento in più rispetto al ventennio precedente.

Quindi, nel momento in cui la riforma penitenziaria esordì, operò nelle peggior condizioni possibili su diversi livelli:

Sul piano istituzionale, la mancata riforma delle sanzioni e del processo penale crearono numerose disfunzioni all'interno dell'ordinamento penale, rendendo vana la riforma carceraria.

Sul piano organizzativo, le strutture penitenziarie si dimostrarono fallimentari: esse dovettero affrontare numerosi problemi tra cui l'aumento smisurato del numero dei detenuti. Il sintomo più evidente di questa carenza lo si riscontrò nel fenomeno delle evasioni: nel 1975 si registrarono 386 casi,e  ben 515 nell'anno successivo.

Sul piano politico- culturale, la riforma si trovò isolata. Anche in questo caso, emersero con il tempo due condizioni particolarmente preoccupanti: innanzitutto, la vicenda dei permessi (controriformati dalla legge del 20 luglio 1977 n. 450) vennero svuotati dal loro originario significato di collegamento tra il carcere e la società libera; in secondo luogo, non bisogna dimenticare l'introduzione del decreto interministeriale del 4 maggio 1977 sulla progressiva deviazione e diffusione delle finalità istituzionali delle carceri di massima sicurezza.

I diversi lati della Riforma

Non tutta la riforma penitenziaria è stata un fallimento. Vi sono numerosi punti di forza che necessitano di essere sottolineati: le misure alternative alla detenzione sono un esempio.

Questa parte permise di aprire uno spiraglio di luce per alcuni soggetti, e in alcune situazioni la pena venne scontata in regime di libertà.

A questo proposito la riforma, parlando di "misure alternative alla detenzione", elenca tre istituti: l'affidamento in prova, la semilibertà e la liberazione anticipata. Quest'ultima, però, in senso tecnico non costituisce una modalità di esecuzione della pena (in forma alternativa al carcere), ma consiste in una riduzione della durata complessiva della pena da scontare, anticipandone la fine[3].

. L'affidamento in prova

L'affidamento in prova  (art. 47 e ss. della riforma del 1975) consiste nel sostituire la pena detentiva con un periodo di tempo equivalente da trascorrere all'esterno del carcere.

Durante questo periodo, l'affidato deve svolgere attività miranti al suo reintegro sociale[4]; il soggetto, a questo proposito, viene seguito ed aiutato dall'Ufficio Distrettuale di servizio sociale per adulti. Periodicamente, viene compilata una relazione (da parte dell'Ufficio preposto) sull'andamento del soggetto.

Nel caso in cui il periodo trascorso all'esterno porti ad un esito positivo, la pena originaria può considerarsi estinta; nel caso contrario, invece, la misura alternativa alla detenzione viene revocata.

Tuttavia, fin dall'inizio si era reso indispensabile effettuare una distinzione tra chi poteva, oppure no, risultare compatibile con questo tipo di opportunità: si trattava di prendere in esame i requisiti del detenuto al fine di emettere un giudizio.

Il legislatore configurò due tipi di sbarramenti all'accesso dell'affidamento in prova al servizio sociale: innanzitutto,vennero esclusi dalla misura gli autori di rapine, estorsioni, e sequestri di persona a scopo di rapina ed estorsioni, per i quali era indifferente il livello di pena inflitta[5]. Inoltre, erano esclusi dall'affidamento in prova tutte quelle persone la cui pena superava i due anni e sei mesi (o tre anni nei casi in cui il detenuto aveva meno di 21 anno, o un'età superiore ai 70 anni), oppure quando la pena detentiva seguiva una misura di sicurezza detentiva.

La semilibertà

La semilibertà consiste in una modalità specifica di esecuzione della pena, in quanto prevede che il condannato (in relazione ai propri progressi) possa trascorrere solo parte del giorno fuori del carcere per partecipare ad attività lavorative, istruttive o utili al reinserimento sociale[6].

Alla misura può essere ammesso il soggetto condannato all'arresto o alla reclusione non superiore ai sei mesi, o (in casi più gravi) solo dopo l' espiazione di almeno metà della pena.

Infine, durante l'esecuzione della misura, al semilibero possono essere concesse delle licenze della durata non superiore ai 45 giorni.

Aspetti positivi della Riforma

Ebbero, di fatto, un buon esito gli Istituti affidati ad operatori quali i Magistrati di Sorveglianza (figure indipendenti dal meccanismo penitenziario).

Proprio questa figura, grazie alla riforma, ha potuto ampliare il suo raggio d'azione: molte competenze furono abolite, altre ampliate, raggruppate o ereditate dalla Sezione di sorveglianza.

La funzione del Magistrato di Sorveglianza fu, fin dall'inizio, quella di esercitare sull'organizzazione degli Istituti di prevenzione e pena la dovuta vigilanza. Inoltre, aveva la funzione di provvedere con decreto motivato all'eventuale revoca della dichiarazione di delinquenza abituale, professionale o per tendenza (ciò avveniva in occasione dei provvedimenti riguardanti il riesame della pericolosità).

Altre funzioni da evidenziare del Magistrato di sorveglianza sono:

Approvazione dei provvedimenti di ammissione al lavoro esterno (in questo caso impartisce disposizioni atte ad eliminare eventuali violazioni dei diritti dei condannati o degli internati);

Decisione in merito ai reclami dei detenuti;

Provvedere ai permessi  e alle licenze dei detenuti semiliberi.

Aspetti negativi della Riforma

Di contro, ebbero poco successo i settori della riforma riguardanti l'organizzazione delle vita all'interno del carcere, al trattamento dei detenuti, ai rapporti di custodia e rieducazione (ovvero di tutti quei settori inseriti nell'organico del Ministero di grazia e giustizia).

Questo fallimento era riscontrabile a causa dell'impossibilità di affidare le sorti della riforma ad una struttura burocratica decisa a conservare i vecchi sistemi di gestione, e contraria alle innovazioni.

o          Le modifiche alla Riforma

Tra il 1975 e il 1985 la riforma penitenziaria ha subito varie modifiche riguardanti sia il regolamento di esecuzione che la legge. Una prima serie di cambiamenti si sono avuti con la legge del 12 gennaio 1977 n.1: si trattava di variazioni che permettevano di chiarire alcuni dubbi interpretativi, o di risolvere questioni relative alle attribuzioni di competenza. Particolari cambiamenti si sono avuti sull'eliminazione della condizione del recidivo, e sulla riconduzione della competenza del magistrato di sorveglianza all'ambito di un controllo garantistico. Inoltre, venne data particolare importanza al procedimento di sorveglianza, con particolare riguardo al ruolo della difesa, all'intervento del pubblico ministero e alle modalità di impugnazione[7].

Con la legge del 20 luglio 1977 n.450 il legislatore interviene modificando le norme sui permessi, e introducendo una particolare procedura di tipo giurisdizionale per la concessione e l'impugnazione dei provvedimenti su questa materia.

Altre modifiche, sulle dotazioni e sull'impiego di alcune categorie degli operatori penitenziari, sono state introdotte con  D.L. 14 aprile 1978 n. 111 .

Un articolo 58-bis, poi, è stato inserito dall'articolo 74 della legge 24 novembre 1981, n.689: si tratta di un articolo che comporta l'obbligo di iscrizione nel casellario giudiziale dei provvedimenti della sezione di sorveglianza.

La stessa legge, poi, ha formalizzato (con l'articolo 110 che abroga l'art. 49 della legge del 26 luglio 1975, n. 354) la caducazione della previsione relativa alla semilibertà del condannato a pena detentiva per conversione di pene pecuniarie.

La legge 21 giugno 1985, n. 297 ha inserito nell'ordinamento penitenziario l'art. 47-bis riguardante l'affidamento in prova nei confronti di persone tossicodipendenti o alcooldipendenti[9].

Tuttavia, l'introduzione della legge 10 ottobre 1986, n.663[10], rappresenta una nuova modifica sulla questione carceraria. Essa, infatti, ha ripreso alcuni dei motivi che erano già stati dibattuti durante le stesura della legge del 1975 (quali la materia dei permessi-premio, l'applicazione delle misure alternative, la competenza relativa alla liberazione condizionata), ma ha introdotto importanti norme relative:

Alla definizione in termini avanzati di alcuni problemi relativi al regime penitenziario (materia di regime di sorveglianza particolare, di lavoro e retribuzione, di situazioni di emergenza,.);

All'ampliamento ed estensione dei benefici già previsti (ad esempio, liberazione anticipata e remissione del debito);

All'introduzione di nuove forme di intervento (come la detenzione domiciliare)

Alla ristrutturazione dell'ambito di competenza e all'assetto formale degli organi di sorveglianza;

All'eliminazione di alcune previsioni normative ritenute superate dal nuovo approccio penale-penitenziario.