La pubblica amministrazione

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

L'amministrazione pubblica e gli altri poteri pubblici

Mentre le entrate patrimoniali costituiscono meno dell'1% del totale delle entrate pubbliche, 1/3 della forza lavoro è occupato dall'amministrazione pubblica. Essendo prerogativa esclusiva delle amministrazioni l'essersi sviluppate in misura superiore all'aumento della popolazione, è lecito affermare che, nell'ordinamento dei poteri pubblici, i poteri legislativi e giudiziari sono recessivi rispetto a quello amministrativo. Già Kelsen nel 1923 affermava che l'amministrazione e non la legislazione o l'attività giurisdizionale, è il centro dell'attività statale. 

Storia dell'amministrazione

Fin dall'antichità sono esistiti apparati esecutivi; questi però, non erano in senso stretto amministrazioni in quanto si avvalevano del diritto privato per la loro regolamentazione; ciò significa che non è corretto affermare che da quando esistono poteri pubblici vi sono pubbliche amministrazioni. Soltanto verso la metà del XVIII secolo la parola amministrazione si trova nel suo senso moderno e generale.

La fase preparatoria

La fase preparatoria della storia dell'amministrazione si svolge, nel mondo occidentale, nel periodo tra il XIV ed il XVIII secolo. Si comincia in Francia ed Inghilterra, seguite dalla Spagna; Germania ed Italia arriveranno successivamente. La fase preparatoria è composita di varie fasi:

unificazione nazionale mediante coalizione;

legittimazione originale e non derivata dei governanti (Re);

in periferia, sostituzione dei nobili con i funzionari;

vendita degli uffici;

combinazione tra interessi pubblici e interessi privati

costituzione di una burocrazia stabile (il motto era l'imperatore passa, i generali restano; successivamente, il governo passa, l'amministrazione resta).

(Solo) tra la metà del XVIII e la metà del XIX secolo può dirsi affermata una pubblica amministrazione. 

L'amministrazione dalla metà del XIX secolo al XX secolo

Di regola, alla metà del 1800, le amministrazioni pubbliche hanno raggiunto caratteri definiti. Erano distinguibili due tipi principali di amministrazione: francese ed inglese.

FRANCESE

unitario al centro;

accentrato;

ordinato in modo uniforme (delle province, stesse dimensioni, stessi istituti ecc.);

decisioni pubbliche accompagnate da un'autorità particolare che diminuiva i poteri dei cittadini e ne consentiva l'esecuzione senza l'assistenza del Giudice;

rapporti con le amministrazioni retti da principi speciali diversi da quelli propri del diritto privato;

per controversie con amministrazione Giudice ad hoc.

INGLESE

più organismi centrali;

fondato sul self-government della periferia;

struttura diversificata;

non diversità tra pretese dell'amministrazione e quelle dei privati;

regole per l'amministrazione a parte me non diverse da quelle dei privati;

per controversie con amministrazione Giudice di diritto comune.

Dalla fine del 1800 ad oggi le amministrazioni pubbliche sono passate dal 3-5% al 25-30% della forze lavoro ed hanno occupato quasi ogni campo o funzione sociale. Di questo mutamento sono state date 2 spiegazioni: crescita irregolare; crescita regolare.

Le amministrazioni, fino al XIX secolo, erano o amministrazioni dello Stato o amministrazioni di enti federali o locali. Nell'Europa continentale (Francia, Germania, Spagna, Italia) prevalevano le amministrazioni dello Stato; nel Regno Unito e negli Stati Uniti d'America prevalevano invece le amministrazioni federali o locali. Nel XX secolo i due modelli sono andati convergendo. Un sistema federale o regionale è stato introdotto nel 1948 in Germania e nel 1970 in Italia. Inoltre, i due tipi francese ed inglese, sono andati avvicinandosi ed anzi si sta riconoscendo come essi, in origine, non erano così diversi come aveva fatto credere la scienza giuridica. Così, mentre nei Paesi anglosassoni si riscopre lo Stato, in quelli di tipo francese si moltiplicano i poteri indipendenti dal governo.

Storia dell'amministrazione nell'Italia unita

Di un'amministrazione italiana in senso proprio si può parlare a partire dal 1861-1871.

I caratteri originari

Si è formata l'opinione, tuttora largamente consolidata, che l'amministrazione italiana abbia seguito il modello francese-napoleonico. In realtà le basi costituzionali delle 2 amministrazioni erano molto diverse. Le caratteristiche dominanti dell'amministrazione francese erano: l'uniformità amministrativa, una potente elite amministrativa, il Conseil d'Etat, i Prefetti. L'uniformità fu adottata anche in Italia ma poi presto abbandonata; l'eccezionale cura nella scelta degli alti gradi dell'amministrazione e la complessità dell'amministrazione centrale non trovarono alcun riscontro nell'amministrazione italiana; il Consiglio di Stato italiano non avrà il peso di quello del Conseil d'Etat; quello francese è un sistema prefettizio integrato mentre quello italiano è duale, o meglio, pluralizzato.

Dal 1861 al 1885

Amministrazione monistica ordinata unitariamente intorno al Governo con il modello cavouriano. Del 1853. Pubblica amministrazione si riassume nei Ministeri. Al vertice Presidente del Consiglio dei Ministri che è anche Ministro dell'Interno. Osmosi tra politica e amministrazione. Prefetto organo politicoamministrativo alla mercè del Ministro dell'interno che può licenziarlo discrezionalmente. Nemmeno l'amministrazione locale è autonoma. Sindaco nominato dal Governo su proposta del Prefetto.

Dal 1885 al 1923

Periodo in cui l'amministrazione italiana subisce i mutamenti più significativi. Crispi nel 1888 introduce la figura del sottosegretario sull'esempio inglese. Dipendenti dell'amministrazione nel 191 ottengono la c.d. progressione a ruolo aperto (avanzamento di carriera, per anzianità o merito, senza che vi sia bisogno della disponibilità di un posto in organico). Diminuisce presenza piemontesi con progressiva meridionalizzazione. Si affaccia e si diffonde il sindacalismo amministrativo. Giolitti nel 1908 concede il primo statuto agli impiegati statali.

Dal 1923 al 1948

Affermarsi del pluralismo amministrativo. 1933 Istituto per la ricostruzione industriale (I.R.I.). Diffusione della formula della società privata con partecipazione statale (Azienda generale italiana petroli A.G.I.P. del 1926). 

Dal 1948 al 1970

Costituzione democratica accentua il pluralismo amministrativo. Nel 1957 terzo statuto del personale con il testo unico delle leggi sull'impiego civile con lo Stato. 1950 Cassa per il Mezzogiorno divenuta nel 1986 Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno. Ente nazionale idrocarburi E.N.I. 1953.

Dal 1970 al 1990

Ulteriore ampliamento delle funzioni pubbliche. 1978 Servizio sanitario nazionale. 1985 Ente ferrovie dello Stato. 1988 ordinata la Presidenza del Consiglio dei Ministri. 1986 Ministero dell'Ambiente. Nel 1972 viene istituita la dirigenza, nel 1980 le qualifiche funzionali e nel 1983 viene generalizzata la contrattazione delle condizioni di lavoro e del trattamento economico del pubblico impiego. Nel 1970 eletti Consigli delle 15 Regioni a statuto ordinario.

Dal 1990

Intenso cambiamento amministrativo. 7 degli 8 referendum abrogativi del 1993 hanno interessato la pubblica amministrazione. 1990 leggi per gli enti locali. 1993 leggi per tutte le pubbliche amministrazioni che stabiliscono il principio che tutti gli organi di governo definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali, mentre ai dirigenti amministrativi spetta la gestione. 1993 leggi trasformano la maggior parte degli enti pubblici economici in società per azioni. Radicale mutamento della disciplina del personale che passa da un regime di impiego pubblico ad una disciplina del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione non diversa da quella di diritto comune. Adottata disciplina generale sul procedimento. 1994 consentito a cittadini di altri Stati di accedere a uffici pubblici italiani. Carta dei Servizi. Nel 1860 1 dipendente pubblico ogni 145 abitanti; ora 1 ogni 12.

Il sostantivo amministrazione

Definizioni più diffuse di amministrazione sono esecuzione di legge e cura concreta di interessi pubblici. La prima fa riferimento alla divisione dei poteri in legislativo, esecutivo e giudiziario ma è dubbio che la divisione dei poteri sia ancora un principio del diritto italiano; la seconda, pur volendo differenziarsi dalla prima, ne è invece solo una variante.

L'aggettivo pubblica

Con esso ci si riferisce solitamente all'appartenenza soggettiva dell'amministrazione. E'pubblica quindi un'amministrazione che pertiene ad una persona giuridica pubblica. Ma il diritto positivo smentisce questa conclusione. Da una parte infatti non tutte le persone giuridiche pubbliche hanno una amministrazione pubblica (alcune la hanno privata). Dall'altra vi sono amministrazioni pubbliche che pertengono a soggetti privati. La risposta al perché sia in auge l'affermazione che poi il diritto smentisce è da ricercarsi in un elemento interno all'amministrazione, il modo in cui è regolata la sua funzione, nel tipo di disciplina alla quale sono sottoposti i suoi fini. L'amministrazione è in funzione di interessi collettivi. Questi agiscono, rispetto all'amministrazione, non in forma di limiti o di vincoli esterni, ma come limiti interni. Lo stesso riferimento soggettivo (necessario) dell'amministrazione è in crisi, per il semplice fatto che l'amministrazione è divenuta più importante e giuridicamente rilevante della persona giuridica pubblica dietro la quale la si vorrebbe nascondere.

I confini delle amministrazioni pubbliche. Un nuovo concetto: il settore pubblico. Le norme nazionali vigenti

La legge 5 agosto 1978, n. 468definisce settore pubblico, oltre allo Stato, le aziende autonome dello Stato, le Province, i Comuni e le relative aziende, gli enti portuali, l'Ente nazionale per l'energia elettrica E.N.E.L. e gli enti pubblici non economici elencati in una tabella allegata. Agli enti inclusi nel settore pubblico è fatto obbligo di normalizzare (o omogeneizzare) i propri conti, adeguando la contabilità e i bilanci al bilancio dello Stato e alle sue classificazioni. Importante la legge 7 agosto 1990 n. 241. Da ultimo è intervenuto il decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, corretto dai decreti n. 470 del 10 novembre 1993 e n. 546 del 23 dicembre 1993 che dispone che per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, Regioni, Province, Comuni ecc..

Le disposizioni comunitarie

La Corte di Giustizia delle Comunità europee ha deciso che la nozione di pubblica amministrazione non va lasciata agli Stati ma interpretata ed applicata in modo uniforme nell'intera Comunità. Ha conseguentemente stabilito che la pubblica amministrazione è caratterizzata da 2 tratti: l'esercizio di poteri pubblici e la tutela di interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche. La definizione della Corte è quindi riduttiva perché non include nella nozione di pubblica amministrazione tutto ciò che risale allo Stato. Le direttive 18 giugno 1992 n. 50 e 14 giugno 1993 nn. 36, 37 e 38, relative agli appalti pubblici di servizi, di forniture, di lavori e agli appalti pubblici nei c.d. settori esclusi (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni9 dispongono che si considerano amministrazioni aggiudicatrici lo Stato, gli enti locali e, tra gli altri, gli organismi di diritto pubblico. Per organismo di diritto pubblico si intende qualsiasi organismo istituito per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale, dotato di personalità giuridica, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta a controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione o di vigilanza è costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.