LA COSTITUZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO: IL COLLOCAMENTO ELLA MANODOPERA

Sistemi di collocamento ordinario

Limiti all'autonomia negoziale nella formazione del contratto di lavoro

Il contratto di lavoro, considerata la sua rilevanza sociale, è sottoposto a numerosi limiti. Questi, per quanto attiene alla fase iniziale del procedimento formativo, possono essere ricondotti a tre categorie:

• divieti di assunzione, destinati ad operare in alcuni casi in cui sia necessario tutelare i minori e le donne, la cui inosservanza comporta la nullità dei relativi contratti per contrarietà a norme imperative e la comminatoria di sanzioni penali nei confronti dei datori;
• assunzioni obbligatorie, a favore di alcune categorie di lavoratori (le c.d. categorie protette: invalidi e soggetti che versano in particolari situazioni sociali, come orfani, vedove dei caduti in guerra, per servizio e sul lavoro, ecc.), individuate dalla L. 2 aprile 1968, n. 482, e da altre disposizioni complementari. In base a tale normativa, tutti i datori di lavoro, privati e pubblici (compreso lo Stato), che abbiano un numero di dipendenti che superi le 35 unità, sono obbligati ad assumere, per un'aliquota pari al 15% del personale in servizio, lavoratori appartenenti alle categorie protette. Tali soggetti vantano un diritto soggettivo perfetto all'assunzione e, quindi, il diritto al risarcimento dei danni commisurati alle retribuzioni perdute, in caso di inadempimento del datore;
• modalità obbligatorie di assunzione, essendo imposto al datore che intende assumere il rispetto delle disposizioni dettate in tema di collocamento obbligatorio della manodopera, contenute nella L. 29 aprile 1949, n. 264, negli artt. 33 e 34 dello Statuto dei lavoratori, nelle leggi 25 marzo 1983, n. 79, 28 febbraio 1987, n. 56 e 23 luglio 1991, n. 223.

Delle tre categorie di limiti di cui si è appena discorso l'ultima è sicuramente la più importante. Pertanto, di essa si tratterà più diffusamente nei paragrafi che seguono.

La funzione del collocamento

Come afferma MAZZIOTTI, 'il collocamento si esplica attraverso l'esercizio non di un semplice servizio, ma di una vera e propria funzione: infatti esso dà luogo non all'erogazione di prestazioni amministrative, come nel caso di un servizio pubblico, bensì all'esercizio di una serie di poteri autoritativi, sia nella fase del procedimento che si conclude con l'iscrizione del lavoratore nelle liste di collocamento, sia nella fase successiva che si conclude con l'atto di avviamento'. Si tratta di un istituto volto sia a proteggere il prestatore contro le sopraffazioni eventualmente perpetrate a suo danno dal datore - il quale potrebbe anche, in ipotesi, condizionare l'assunzione al versamento di una somma di danaro -, sia a debellare il deprecabile fenomeno della mediazione privata.
Il collocamento, inteso come sistema normativo predisposto per lo svolgimento della mediazione fra domanda ed offerta di lavoro, in vista dell'assunzione di manodopera, costituisce una funzione pubblica. Tale funzione, esercitata dallo Stato in via esclusiva prima dell'entrata in vigore del D.Lgs. 469/97, è ora esercitata dalle Regioni e da alcune agenzie private dotate di particolari requisiti di professionalità e patrimonialità. A partire dalla L. 608/96 fino al D.Lgs. 469/97, si è avviata una progressiva deregolamentazione del sistema delle assunzioni, accompagnata dal passaggio del ruolo svolto dallo Stato da una funzione preventiva obbligatoria ad una funzione prevalentemente di controllo a posteriori e di indirizzo, promozione e coordinamento.

Gli organi

La funzione del collocamento è svolta quasi esclusivamente dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale, per mezzo di un apparato che, secondo una concezione piramidale, si articola in:

• direzione generale per l'impiego, i cui compiti sono connessi alla disciplina nazionale del collocamento dei lavoratori dei settori dell'agricoltura, dell'industria e del terziario;
• uffici regionali e provinciali del lavoro e della massima occupazione, organi periferici del Ministero del lavoro;
• sezioni circoscrizionali per l'impiego, che, istituite dalla L. 56/1987, hanno sostituito i preesistenti uffici di collocamento, nella funzione di effettiva intermediazione tra le offerte e le domande di lavoro;
• agenzie per l'impiego, istituite in ogni regione, con funzioni di tipo esclusivamente programmatorio.

Alla concreta gestione del collocamento contribuiscono anche le organizzazioni sindacali, attraverso la presenza dei rappresentanti delle parti sociali nelle diverse commissioni a composizione mista, istituite nell'ambito della struttura burocratica facente capo al Ministero del lavoro, e cioè:

• la commissione centrale per l'impiego, con rilevanti funzioni di programmazione;
• le commissioni regionali per l'impiego, cui sono attribuiti più concreti compiti gestionali;
• le commissioni provinciali per l'impiego, con funzioni decisorie dei ricorsi presentati contro provvedimenti delle sezioni o commissioni circoscrizionali;
• le commissioni circoscrizionali, operanti nell'ambito delle sezioni circoscrizionali, anche con compiti di direzione politica delle sezioni stesse.

Le fasi: l'iscrizione e l'avviamento

Il collocamento si esercita attraverso due fasi fondamentali, a ciascuna delle quali corrisponde un procedimento amministrativo:

• il primo si conclude con l'iscrizione del lavoratore nelle liste di collocamento;
• il secondo è volto all'avviamento al lavoro, su richiesta del datore.

Il primo procedimento ha inizio con la domanda di iscrizione presentata dal lavoratore; domanda che l'ufficio di collocamento è obbligato ad accettare essendo l'iscrizione un atto dovuto (GHERA la classifica tra le ammissioni).

I requisiti per la domanda sono:

• la residenza nel comune dove ha sede l'ufficio presso il quale si chiede l'iscrizione;
• l'età lavorativa;
• il libretto di lavoro.

I lavoratori vengono iscritti nelle liste secondo i seguenti criteri:

• la prima classe comprende i lavoratori disoccupati o inoccupati, nonché quelli occupati a tempo parziale con orario non superiore a 20 ore settimanali che aspirino ad un diverso impiego; restano iscritti in questa classe anche i lavoratori avviati con contratto a termine, la cui durata complessiva non sia superiore a 4 mesi nell'anno solare;
• nella seconda classe sono iscritti i lavoratori occupati in cerca di diversa occupazione;
• infine, la terza classe comprende i lavoratori titolari di trattamenti pensionistici di anzianità o vecchiaia.

Esiste anche una lista speciale nella quale vengono iscritti i lavoratori che si dichiarino disponibili a svolgere attività part-time. La L. 407/90 e la L. 223/91 hanno previsto inoltre particolari liste di mobilità ove debbono essere iscritti i lavoratori da lungo tempo in cassa integrazione straordinaria o iscritti nelle liste di collocamento da lungo periodo.

Ulteriori classificazioni, nell'ambito di ciascuna classe, vengono operate con riguardo ai settori di produzione, alle categorie professionali ed alle qualifiche possedute dai lavoratori. In base a tali classificazioni, i lavoratori vengono inclusi nelle graduatorie di avviamento, per la formazione delle quali si tiene conto:

• del carico familiare;
• dell'anzianità di iscrizione nelle liste di collocamento;
• della situazione economica e patrimoniale desunta anche dallo stato di occupazione dei componenti del nucleo familiare;
• degli altri elementi concorrenti nella valutazione dello stato di bisogno del lavoratore.

Il lavoratore iscritto ha l'obbligo di comunicare alla sezione circoscrizionale competente ogni mese (ovvero nel diverso termine eventualmente fissato dalla commissione regionale per l'impiego) la permanenza dello stato di disoccupazione, a pena di cancellazione dalle liste (analoga sanzione è comminata nel caso in cui il lavoratore non risponda alla convocazione o rifiuti un posto di lavoro a tempo indeterminato, corrispondente ai suoi requisiti professionali, per due volte consecutive e senza giustificato motivo).

La seconda fase del procedimento di collocamento, ossia quella dell'avviamento al lavoro, ha inizio con la richiesta che il datore deve inoltrare, per iscritto, all'ufficio competente.
L'art. 9bis, come si è detto, ha totalmente innovato il sistema del collocamento dei lavoratori dando facoltà a tutti i datori di lavoro di assumere direttamente i prestatori. Precedentemente alla L. 608/96, il datore di lavoro in cerca di manodopera doveva presentare una richiesta agli uffici di collocamento e in particolare:

• una richiesta numerica, prima dell'entrata in vigore della L. 223/91, dove poteva indicare soltanto il numero di persone di cui occorreva;
• un richiesta nominativa, dopo la L. 223/91, che non sostituiva comunque quella numerica per quanto riguarda l'assunzione obbligatoria di prestatori facenti parte di categorie protette

[4] A tutela dei lavoratori appartenenti alle c.d. fasce deboli, è predisposto un istituto, chiamato in sostanza a sostituire il vincolo dell'avviamento numerico: è previsto, cioè, che i datori che occupano più di 10 dipendenti devono riservare una percentuale del 12% delle nuove assunzioni a particolari categorie di lavoratori (quelli iscritti da più di 2 anni nella prima classe delle liste di collocamento; quelli iscritti nelle liste di mobilità; quelli appartenenti a speciali categorie determinate con delibera della Commissione regionale per l'impiego, approvata dal Ministro del lavoro).

Attualmente, tutte le assunzioni possono essere fatte direttamente, senza il preventivo nulla-osta da parte degli organi del collocamento, necessario solo per l'assunzione di extracomunitari non residenti in Italia e di lavoratori italiani destinati a prestare la propria opera in paesi non appartenenti alla CE. Permane comunque per i lavoratori, l'obbligo di iscrizione nelle liste di collocamento.

Al momento dell'assunzione il datore di lavoro è tenuto a registrare immediatamente il lavoratore nel libro matricola ed a consegnargli una dichiarazione sottoscritta dei dati relativi a tale registrazione. Deve inoltre comunicare agli uffici di collocamento, entro 5 giorni dall'avvenuta assunzione, l'assunzione stessa.

Il collocamento obbligatorio

Il collocamento obbligatorio, regolato sino ad oggi dalla L. 482/68, è destinato ad una significativa riforma per effetto della L. 68/99. Quest'ultima si pone come finalità "la promozione dell'inserimento e della integrazione lavorativa delle persone disabili nel mondo del lavoro attraverso servizi di sostegno e di collocamento mirato", intendendosi, per collocamento mirato dei disabili, l'insieme di strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative allo scopo di inserirli in idonei posti di lavoro.

La disciplina del 1968

In base alla L. 482/68, i soggetti da assumere obbligatoriamente sono:

• gli orfani e le vedove di dipendenti pubblici vittime del dovere o di azioni terroristiche;
• gli invalidi di guerra;
• gli invalidi per servizio;
• gli invalidi del lavoro;
• gli invalidi civili;
• gli orfani e le vedove dei caduti in guerra o per servizio o sul lavoro;
• i ciechi;
• i sordomuti;
• gli ex tubercolotici;
• gli ex deportati nei campi di sterminio nazisti;
• i minorati psichici aventi una capacità lavorativa che ne consenta l'impiego in mansioni compatibili.

Quanto alla disciplina possiamo così riassumere:

• i datori di lavoro privati che abbiano più di 35 dipendenti devono assumere lavoratori appartenenti alle categorie sopraindicate per un'aliquota complessiva del 15% del personale in servizio;
• analogo obbligo incombe alle pubbliche amministrazioni, aziende ed enti pubblici che abbiano più di 35 dipendenti: la percentuale del personale da assumere è del 15% per gli operai e personale delle carriere esecutive, 40% per il personale ausiliario o equiparato.

La disciplina del 1999

La L. 68/99 estende il suo ambito di operatività:

• alle persone in età lavorativa affette da minoranze fisiche, psichiche o sensoriali e ai portatori di handicap intellettivo, che comportino una riduzione della capacità lavorativa superiore al 45%, accertata dalle competenti commissioni per il riconoscimento dell'invalidità civile;
• alle persone invalide del lavoro con un grado di invalidità superiore al 33%, accertata dall'INAIL;
• alle persone non vedenti o sordomute;
• alle persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalide per servizio con minorazioni ascritte dalla prima all'ottava categoria (secondo le tabelle annesse al Testo Unico delle norme in materia di pensioni di guerra).

Tra le principali novità della L. 68/99 rileva la variazione delle quote di riserva a carico dei datori di lavoro pubblici e privati, distinte nelle seguenti:

• 7% dei lavoratori occupati per i datori con più di 50 dipendenti;
• 2 lavoratori per i datori che hanno tra i 36 e i 50 dipendenti;
• 1 lavoratore per i datori che hanno tra i 15 e i 35 dipendenti.

A differenza della precedente normativa basata esclusivamente sul meccanismo della richiesta numerica, la L. 68/99 prevede la richiesta nominativa per:

• tutte le assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro privati che occupano da 15 a 35 dipendenti, nonché i partiti politici, le organizzazioni sindacali e sociali e gli enti da essi promossi;
• il 50% delle assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro, che occupano da 36 a 50 dipendenti;
• il 60% delle assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro, che occupano più di 50 dipendenti.

Promozione dell'occupazione

Numerosi sono gli strumenti predisposti dal legislatore per favorire l'inserimento occupazionale dei giovani e, più in generale, degli inoccupati e disoccupati appartenenti alle aree geografiche più svantaggiate.

Anzitutto rileva il contratto di formazione e lavoro che, accanto all'apprendistato, ha l'obiettivo di mediare l'esigenza dell'immediato inserimento del giovane nel mondo del lavoro con quella di una contestuale attività formativa. Entrambi gli strumenti negoziali sono stati da ultimo oggetto di una significativa riforma apportata dalla L. 196/97 (c.d. "pacchetto Treu"). Quest'ultima legge, inoltre, ha stabilito:

• il riordino della formazione professionale, orientato alla valorizzazione della stessa per il miglioramento della qualità dell'offerta di lavoro;
• l'attuazione degli interventi formativi anche mediante il ricorso generalizzato a stage in grado di realizzare il raccordo tra formazione e lavoro, valorizzando il momento dell'orientamento e fornendo un primo contatto tra i giovani e le imprese;
• lo svolgimento delle attività di formazione professionale da parte delle Regioni o Province, anche in convenzione con gli istituti di istruzione secondaria o soggetti privati.

La formazione professionale e la formazione continua

Al fine di potenziare la crescita culturale e professionale dei giovani, ferme restando le disposizioni vigenti per quanto riguarda l'adempimento e l'assolvimento dell'obbligo dell'istruzione, l'art. 68 della L. 144/99 ha istituito l'obbligo di frequenza di attività formativa fino al compimento del diciottesimo anno di età. Tale obbligo può essere assolto in percorsi anche integrati di istruzione e formazione nel sistema di istruzione scolastica, della formazione professionale di competenza regionale e nell'esercizio dell'apprendistato. Inoltre, allo scopo di riqualificare e ampliare l'offerta formativa destinata ai giovani e agli adulti, occupati e non occupati, è istituito il sistema della istruzione e formazione tecnica superiore (IFTS) al quale si accede di norma con il diploma di scuola secondaria superiore.
In precedenza, l'art. 17 della L. 196/97 ha istituito alcuni principi atti a favorire la c.d. formazione continua intesa come insieme di attività rivolte a soggetti adulti, occupati o disoccupati, generalmente predisposte dalle imprese, cui il lavoratore può partecipare anche per autonoma scelta, al fine di adeguare o elevare la propria preparazione professionale.

Le assunzioni agevolate

Al fine di incentivare il ricorso delle imprese ad avvalersi di nuova forza lavoro, si è dato vita nel tempo al sistema delle assunzioni agevolate, ovvero di assunzioni di particolari categorie di lavoratori cui sono connessi sgravi contributivi e incentivi economici o fiscali che determinano una riduzione del costo del lavoro per l'impresa.

Misure straordinarie per l'occupazione giovanile

Particolari misure sono volte alla promozione dell'occupazione giovanile:

• tirocini formativi e di orientamento, costituiscono lo strumento attraverso il quale si consente al giovane, acquisendo un'esperienza pratica della realtà aziendale, di completare la formazione scolastica o professionale conseguita e di ottenere elementi idonei ad agevolare le sue scelte occupazionali;
• piani di inserimento professionale, costituiscono una tipologia di tirocinio mirata ad agevolare le scelte professionali e a fornire una formazione professionale aggiuntiva mediante un'esperienza lavorativa effettuata in un contesto aziendale;
• lavori di pubblica utilità, analoghi ai lavori socialmente utili, possono essere attivati nei settori dei servizi alla persona, della salvaguardia e della cura dell'ambiente e del territorio, dello sviluppo rurale e dell'acquicoltura, del recupero e della riqualificazione degli spazi urbani e dei beni culturali;
• borse lavoro, mirano ad inserire i giovani inoccupati nelle realtà aziendali mediante l'incentivo dell'azzeramento dei costi retributivi e contributivi dell'impresa