I sistemi d'approvazione delle leggi; la procedura normale

I sistemi d'approvazione delle leggi; la procedura normale

Si è visto che, di fatto e di diritto predomina il governo, il quale funziona da vero e proprio comitato direttivo delle camere. Ma questa preminenza si attenua di molto nel corso della fase approvativi. Occorre per altro distinguere fra i vari sub-procedimenti: che accanto ad una procedura normale, comunemente detta per commissione referente, prevede una procedura speciale per l'approvazione d'urgenza di certi disegni di legge ed un terzo sistema alquanto anomalo, per commissione deliberante. Una quarta forma, per commissione redigente, è stata quindi introdotta dai vecchi regolamenti parlamentari ed è tuttora ammessa dai regolamenti nuovi, sebbene con qualche modifica.

Quando si parla di commissioni in sede referente, deliberante o redigente, si hanno per lo più di mira le medesime commissioni parlamentari permanenti, che agiscono però sulla base di norme costituzionali e regolamentari diverse. Alle tre sedi or ora indicate si aggiunge, anzi, la sede consultiva, in cui tali organi sono chiamati a fornire pareri alle altre commissioni.

Le commissioni in sede referente hanno il peculiare compito di riferire all'assemblea sui disegni di legge loro assegnati. In molti casi però, la commissione non si limita a stendere relazioni, ma redige a sua volta un nuovo progetto o controprogetto. Giuridicamente, il titolo che legittima la presentazione del controprogetto va individuato nei poteri di iniziativa e di emendamento, che spettano a ciascun parlamentare; mentre sul piano politico le ragioni sono dovute talvolta all'insoddisfazione della maggioranza, talaltra all'esigenza di trovare una base di accordo con le opposizioni. Ed è soprattutto quest'ultima evenienza che risponde ad una logica assembleare. Quanto alla procedura seguita dalle commissioni referenti, essa è analoga a quella che poi sarà seguita in assemblea, articolandosi anch'essa in più "letture" del disegno.

Per meglio intendere il perché di queste tre letture conviene dunque analizzare subito le modalità dell'approvazione del disegno in assemblea. Ma i regolamenti parlamentari precisano che l'esame dell'aula comprende in prima linea la "discussione sulle linee generali del progetto": nel corso del quale intervengono i relatori, sia di maggioranza che di minoranza.

Durante la discussione generale possono essere svolti ordini del giorno diretti ad impedire il passaggio all'esame degli articoli. Essi riguardano, normalmente nell'ordine, le questioni pregiudiziali di legittimità e di merito; e soltanto se queste vengono respinte dall'assemblea, si dà luogo all'esame del disegno articolo per articolo. La caratteristica saliente della "seconda lettura", riguardante l'approvazione articolo per articolo, consiste negli emendamenti che in questo momento ciascun parlamentare può proporre. Tali emendamenti sono del più vario genere; ma vengono suddivisi in soppressivi, aggiuntivi e modificativi. Quanto all'ordine delle relative votazioni impone che si dia precedenza a quelli che precluderebbero ogni ulteriore votazione concernente il medesimo disposto. S'intende che la facoltà di proporre emendamenti costituisce un'arma nelle mani delle opposizioni. In questo caso il governo non ha che un rimedio consistente nel porre la questione di fiducia sull'approvazione dell'articolo originariamente formulato: con l'ulteriore vantaggio che la questione stessa va votata per appello nominale sicché può essere meglio assicurata la disciplina di gruppo. Ma la necessità di un'approvazione finale del testo legislativo risulta evidente, se si riflette sulle maggioranze talora occasionale che si coagulano intorno ai vari singoli disposti. Non a caso, prima della votazione finale, può essere avanzata una proposta di rinvio, mirante a consentire "le correzioni di forma e le modificazioni di coordinamento". In vista dell'importanza di questa deliberazione riassuntiva, il regolamento della camera stabiliva che essa avvenisse "per scrutinio segreto". Nella camera è stato disposto che possono effettuarsi a scrutinio segreto le sole "votazioni riguardanti le persone, nonché quelle che incidono sui principi e sui diritti di libertà" e "sui diritti della famiglia".

Una volta approvato da uno dei due rami del parlamento, il progetto deve poi passare all'esame dell'altra assemblea. Astrattamente potrebbero dunque ipotizzarsi interminabili andirivieni di uno stesso progetto fra l'uno e l'altro ramo del parlamento; ma simili ipotesi rimangono irreali, poiché le divergenze normalmente si risolvono con qualche compromesso.