Gli organi degli Stati e delle Organizzazioni internazionali

Gli organi degli Stati e delle Organizzazioni internazionali.

L'organizzazione dei soggetti.

Per organizzazione internazionale si intende un sistema o un apparato organico di un soggetto di diritto internazionale o insieme di organi di cui esso dispone per realizzare le attività e compiere le manifestazioni di volontà sul piano internazionale. Occore rilevare che l'organo non è soggetto di diritto internazionale : esso è lo strumento attraverso cui l'ente compie la manifestazione di volontà. L'ordinamento internazionale prevede attraverso una propria norma di diritto consuetudinario, denominata norma sull'imputazione giuridica, ad attribuire come propria allo Stato o al soggetto internazionale la manifestazione di volontà o l'attività compiuta dall'organo e la volontà dei soggetti internazionali è espressa attraverso degli organi dotati di qualità organica e di specifiche competenze.

Il problema dell'esatta individuazione degli organi che hanno competenze internazionali e l'estensione di detta competenza, è stato oggetto di dibattito dottrinale: taluni autori ritengono che l'individuazione debba essere fatta dall'ordinamento statale, essendo compito esclusivo dell'ordinamento in cui un soggetto agisce determinarne la qualità o meno di organo.

Questa tesi, prevalente in passato, è stata superata da quella che ritiene l'ordinamento internazionale come un vero e proprio ordinamento con compiti di controllo e vigilanza sugli organi che agiscono al suo interno. L'ordinamento internazionale, poi, potrà decidere di rinviare detta questione all'ordinamento statale.

La questione è comunque aperta perché si sono verificati episodi in cui, anche in paesi con costituzioni rigide, organi che non avrebbero competenze internazionali, le hanno comunque esercitate (il loro operato è stato successivamente salvato da un atto di sanatoria emesso dall'organo costituzionalmente competente). In casi come questi, l'ordinamento internazionale ha operato un rinvio all'organizzazione effettiva dello Stato e non già a quella formale, prevista in Costituzione. In conclusione, per riconoscere in un individuo la qualità di organo internazionale, occorre vedere:

l'organizzazione effettiva dello Stato,

la ripartizione delle competenze;

la verifica della qualità dichiarata dai soggetti internazionali;

la verifica circa le loro effettive competenze;

la reazione degli organi statali effettivamente competenti;

la rivendicazione degli organi che effettivamente detengono il potere.

La violazione di una norma si ha quando gli altri organi sconfessano l'attività posta in essere dall'organo che ha agito fuori dalla sua competenza ed un atto compiuto da un organo che non ha la qualità organica è un atto inesistente per il diritto internazionale, mentre un atto compiuto da un organo che ha la qualità ma che ha superato la propria competenza è un atto nullo relativamente.

2. Il Capo dello Stato e il Ministro degli Affari Esteri

Secondo l'ordinamento internazionale il Capo dello Stato:

è l'organo supremo di uno Stato per le relazioni internazionali e rappresenta lo Stato, firma atti di politica estera controfirmati dal Ministro degli Esteri oppure da un Sottosegretario che sia competente in quel settore della politica estera;

egli accredita e riceve gli Ambasciatori stranieri nonché i Diplomatici stranieri di grado più elevato;

fa le dichiarazioni di guerra e ratifica i trattati a nome dello Stato.

Il Ministro degli Affari Esteri, invece, dirige la politica estera dello Stato, accredita i Diplomatici di rango inferiore e riceve, per l'accreditamento, i Diplomatici stranieri di rango inferiore, può concludere accordi anche direttamente e firma gli accordi in forma semplificata.

3. Gli agenti diplomatici e i consoli.

La determinazione della qualità organica e della competenza degli agenti diplomatici si fonda, a differenza di quelle degli altri organi internazionali dello Stato, esclusivamente sul diritto internazionale. Il diritto internazionale determina la qualità di agenti diplomatici secondo le norme del cerimoniale (di procedura), le norme consuetudinarie, le norme di codificazione del diritto internazionale, perché contenute nella Convenzione sulle relazioni diplomatiche (Vienna 1961) o nella Convenzione sulle relazioni consolari (Vienna 1963).

Gli agenti diplomatici si distinguono in:

ambasciatori e nunzi pontifici,

ministri plenipotenziari ed internunzi,

ministri residenti,

incaricati di affari.

In genere Ambasciatori lo diventano coloro i quali sono arrivati all'apice della carriera diplomatica, ma nulla esclude l'assegnazione della carica per motivi politici.

La procedura di accreditamento si fonda sul cerimoniale e si apre con la richiesta di gradimento (lo Stato che deve inviare un soggetto in un altro Stato deve chiedere se detta persona è gradita o meno). Dopo il gradimento, la persona sarà accompagnata da una lettera di credenziali che dovrà essere consegnata o al Capo dello Stato o al Ministro degli Esteri e sarà restituita al termine della "missione". Le credenziali possono essere restituite anche unitamente al passaporto, il che indica che quella persona è sgradita in quello Stato e deve lasciare il territorio statale.

4. Le immunità diplomatiche.

L'accreditamento comporta il riconoscimento ufficiale dell'Agente Diplomatico che godrà, da questo momento, di una serie di immunità che lo accompagneranno fino al rientro nel suo Paese d'origine al termine della missione. Le norme sulle immunità hanno natura consuetudinaria in gran parte codificate nella citata Convenzione di Vienna del 1961.

Esse si fondano sul broccardo 1 latino del "ne impediatur legatio" (non sia ostacolata la missione diplomatica) e tendono ad agevolare l'attività dell'agente straniero durante la sua missione. Il riconoscimento di tali immunità comporta una limitazione del potere di impero da parte dello Stato accreditante nei confronti dell'agente diplomatico straniero.

Secondo la Convenzione di Vienna del 1961, l'agente diplomatico gode della inviolabilità personale, ossia non può subire atti di coercizione fisica diretta, né può essere violato il segreto dei suoi documenti o della sua corrispondenza e dei suoi beni, gode dell'immunità fisica e tributaria, ma deve versare le tasse sulle proprietà che detiene sullo Stato accreditario che non facciano parte della missione. L'immunità si estende ai suoi familiari, al personale dipendente della missione, alla sua dimora e al suo domicilio. Inoltre l'agente diplomatico gode dell'immunità dalla giurisdizione penale per gli atti che egli compia in quanto privato, nel senso che non può essere processato per i reati commessi in un altro Stato (ma potrà esserlo quando vi ritorni), e dalla giurisdizione civile, non potendo essere citato in giudizio ma potendo citare in giudizio.

Inoltre, la sede diplomatica si ritiene appartenga allo Stato di cui batte bandiera e non allo Stato

sul cui territorio è posta ( Stato accreditatario) quindi la sede diplomatica è considerata come extra territoriale.

Con riferimento alla sua attività, si distingue l'attività jure imperii, quella posta in essere in quanto organo dello Stato per le relazioni internazionali, e l'attività jure gestionis, quella realizzata allo scopo di consentire ad uno Stato straniero di compiere atti in qualità di soggetto privato dell'ordinamento dello Stato in cui esso è accreditato ( acquisto di un immobile).

Agendo esso come organo, è lo Stato straniero a risultare totalmente immune per atti concernenti lo svolgimento delle attività internazionali, sempre che tali attività non configurino un fatto illecito internazionale.

L'immunità dalla giurisdizione implica che il giudice adito dovrebbe negare la propria giurisdizione, ove si tratti di giudicare uno Stato straniero per atti inerenti alle relazioni tra questo ed altri soggetti internazionali.

In tempo di guerra è sospesa la copertura creata dal sistema delle immunità: oltre alla rottura delle relazioni diplomatiche, previste anche dall'art.41 della Carta delle Nazioni Unite, è possibile il cosiddetto congelamento delle relazioni diplomatiche, che prevede l'abbassamento al minimo indispensabile del livello dei diplomatici accreditati. L'Italia ha adottato tale provvedimento nei confronti della Bulgaria in occasione dell'attentato al Papa Giovanni Paolo II.

Anche l'attività jure gestionis è coperta dall'immunità; tuttavia vi sono tendenze recenti a prevedere eccezioni per le controversie relative ai contratti commerciali, ai danni causati a persone o cose, alla proprietà ed agli altri diritti reali, alla proprietà industriale.

5. Gli organi militari.

Gli organi militari sono persone appartenenti alle forze armate di uno Stato e si distinguono in legittimi combattenti e in comandanti militari.

I legittimi combattenti comprendono le forze regolari e le milizie direttamente chiamate alle armi, i corpi volontari organizzati sottoposti al comando di un capo responsabile sempre che abbiano un distintivo riconoscibile a distanza, portino apertamente le armi, conducano le operazioni secondo le leggi e gli usi di guerra. Sono del pari considerati legittimi combattenti i franchi tiratori e la popolazione civile che prenda spontaneamente le armi purché portino le armi apertamente e conducano le operazioni  secondo le leggi e gli usi di guerra; i guerriglieri o combattenti irregolari impegnati in azioni di guerriglia nell'ambito di un conflitto internazionale o in una guerra di liberazione nazionale.

I comandanti militari si distinguono in comandanti supremi e comandanti di forze isolate.

Per decidere chi sia il comandante supremo il diritto internazionale rinvia all'organizzazione effettiva degli Stati. Egli è competente a stipulare armistizi, tregue, capitolazioni, ecc. ed altri atti inerenti alle operazioni militari. Il comandante delle forze isolate deve essere individuato volta per volta.

A)   Gli organi degli enti internazionali.

Gli Organi delle Nazioni Unite.

Gli Organi delle Nazioni Unite sono:

- l'Assemblea generale, composta da tutti i membri delle Nazioni Unite; le sue deliberazioni sono imputate all'ONU e vincolano tutti gli Stati che ne fanno parte. È un organo collegiale composto da Stati e ogni Stato dispone di un voto (in rappresentanza di ogni Stato ci sono cinque persone, per cui si parla di "voto unitario").

L'Assemblea generale può discutere qualsiasi questione che rientri nello Statuto dell'ONU e può fare raccomandazioni ai membri delle Nazioni Unite o al Consiglio di sicurezza su qualsiasi argomento; può discutere tutte le questioni che riguardano la pace e la sicurezza internazionale presentate da un membro delle Nazioni Unite o del Consiglio di sicurezza. Questi ultimi sono titolari del potere di iniziativa, il mancato esercizio del quale impedisce la pronuncia dell'Assemblea (che può comunque sollecitare l'intervento del Consiglio su un obiettivo, ma non decidere). Essa può raccomandare misure per il regolamento pacifico di qualsiasi situazione che possa pregiudicare il benessere generale o le relazioni amichevoli tra le nazioni; riceve ed esamina le relazioni degli altri organi ed, in particolare, le relazioni annuali del Consiglio di Sicurezza in materia di mantenimento della pace.

L'Assemblea ha anche il compito di svolgere funzioni derivanti dalla cosiddetta amministrazione fiduciaria di alcuni territori. Attualmente esistono solo tre gruppi di isole. le Marianne, le Marschal e le Caroline i cui territori sono ancora amministrati fiduciariamente dagli Stati Uniti, in quanto ritenuti "Zone Strategiche". L'Assemblea, inoltre, può provare solo quelle Convenzioni che istituiscono un regime di amministrazione fiduciaria per i territori non strategici, mentre per quelli strategici è competente il Consiglio di Sicurezza.

L'Assemblea Generale esamina ed approva il bilancio dell'Organizzazione, le cui spese sono sostenute dai membri secondo la ripartizione fissata dall'Assemblea Generale. Questa esamina i bilanci amministrativi di istituti specializzati al fine di fare ad essi delle raccomandazioni.

Le decisioni dell'Assemblea Generale su questioni importanti sono prese a maggioranza di due terzi dei membri presenti e votanti. Tali questioni comprendono:

- le raccomandazioni riguardo al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale;

- l'elezione dei membri permanenti nel Consiglio di Sicurezza;

- l'elezione dei membri del Consiglio Economico e sociale;

- l'ammissione di nuovi membri alle Nazioni Unite.

L'Assemblea si riunisce una volta l'anno, ma non si escludono riunioni speciali convocate dal Segretario Generale su richiesta del Consiglio di Sicurezza o della maggioranza dei membri dell'ONU, con procedure d'urgenza per circostanze specifiche.

-Il Consiglio di Sicurezza, la cui composizione è stabilita all'art.23 della Carta, è formato da 15 membri di cui cinque permanenti con diritto di veto ( USA - CSI (Comunità Stati indipendenti ex URSS) - Francia - Rep.popolare Cinese - Gran Bretagna). Gli altri Stati sono eletti come membri non permanenti se mostrano di osservare nella loro politica estera le principali direttive dell'ONU. L'elezione dei membri non permanenti avviene ogni due anni. Ogni Stato membro è rappresentato da un solo delegato che può essere accompagnato da consiglieri e segretari a cui può cedere il posto in Consiglio. I membri delle Nazioni Unite conferiscono al Consiglio di Sicurezza il compito principale del mantenimento della pace, riconoscono che il Consiglio agisce in loro nome e si impegnano a rispettare le decisioni prese dal Consiglio in conformità alle disposizioni delle Nazioni Unite.

Una risoluzione ha un'efficacia obbligatoria rafforzata rispetto ad una semplice raccomandazione e gli stati membri sono tenuti ad eseguirla, cosa che non sempre è accaduta.

La dichiarazione di uno Stato di volersi adeguare ad una risoluzione del Consiglio crea un obbligo assoluto da parte dello stesso Stato, per cui la violazione di detto obbligo si configura come una violazione di diritto internazionale.

Particolare importanza è attribuita al voto dei membri permanenti: se uno di essi non dà il suo voto favorevole la decisione su una cosa importante non può essere presa (c.d. diritto di veto).     Il Consiglio tiene riunioni periodiche alle quali i membri possono essere rappresentati da membri del governo o da un altro rappresentante appositamente designato.

Anche gli Stati non membri possono essere invitati a partecipare, senza il diritto di voto, alla discussione relativa ad una controversia che li vede coinvolti. Altri organi delle Nazioni Unite sono il Consiglio Economico e Sociale, il Consiglio di Amministrazione fiduciaria, la Corte Internazionale di Giustizia e il Segretariato delle Nazioni Unite.

2. Privilegi e immunità degli enti internazionali.

Le organizzazioni internazionali, con la loro organizzazione di persone e di mezzi, godono, nell'ambito degli ordinamenti interni degli Stati, di privilegi e immunità per se e per i propri organi e funzionari.

La norma fondamentale in materia è rappresentata dall'art.105 della Carta delle Nazioni Unite in cui si afferma che l'Organizzazione gode, all'interno dei territori, delle immunità necessarie per il conseguimento dei suoi fini. Le disposizioni sulle immunità sono di origine pattizia, le Nazioni Unite hanno stipulato con tutti i Paesi in cui persistono gli uffici dell'organizzazione, specifici accordi in materia di immunità e di privilegi.

L'Assemblea Generale ha adottato, infatti, il 21 novembre 1974 la Convenzione sui privilegi e le immunità delle istituzioni specializzate, resa esecutiva in Italia con la legge del 24 luglio 1951 con la quale si stabilisce che le istituzioni specializzate e i loro beni, ovunque situati e da chiunque detenuti, godono delle immunità di giurisdizione. Detta immunità è suscettibile di rinuncia riferita ai casi concreti, non essendo possibile una rinuncia generalizzata.

Anche gli organi dell'Unione Europea, aventi sede in Italia, hanno stipulato accordi con il nostro Paese circa le immunità attribuite a ciascun ente.

Le immunità giurisdizionali comportano che essi siano esenti dalla giurisdizione italiana in relazione all'attività che devono svolgere per il raggiungimento dei fini prescelti. La Corte di Cassazione tende ad escludere dall'ambito della applicazione dell'immunità i rapporti intercorrenti tra un ente o un'Organizzazione e un privato a titolo precario o che, comunque, non abbia il carattere di jure imperii.

3. Le immunità dei funzionari internazionali

I funzionari internazionali sono agenti che lavorano in maniera continuativa e stabile per le Organizzazioni internazionali; essi esercitano delle funzioni in modo indipendente dallo Stato di cui hanno la cittadinanza o da altro membro dell'Organizzazione. Dipendono, ove abbiano mansioni amministrative, solo dal Segretario (o Direttore) generale.

I rapporti di impiego sono stabiliti attraverso specifici accordi con le Organizzazioni internazionali ed eventuali controversie sono risolte con il ricorso all'organo gerarchicamente superiore.

Si può ricorrere al Tribunale amministrativo delle Nazioni Unite o ad altro designato dalle stesse Nazioni Unite.

Il tribunale può annullare il provvedimento dell'Organizzazione e condannare l'ente al risarcimento al proprio dipendente, reintegrarlo nel posto di lavoro se sospeso, o licenziarlo. Le decisioni sono inappellabili, ma suscettibili di revisione secondo le procedure previste dalle singole organizzazioni.

Il funzionario gode di immunità personali, fiscali, il suo domicilio o la sua residenza sono inviolabili ed è immune dalla giurisdizione civile e penale dello Stato ospitante.

Gli organi della Unione Europea.

Per il conseguimento dei suoi fini le Comunità si avvalgono  di organi o istituzioni : la Commissione, il Parlamento, il Consiglio Europeo, la Corte di Giustizia, la Corte dei Conti, il Comitato economico e sociale, la Banca Europea, il Comitato delle Regioni.

Va rilevato che sin dalla loro costituzione, il Parlamento europeo e la Corte erano organi comuni alle tre Comunità (CE, Euratom e CECA), mentre ciascuna comunità aveva un proprio consiglio e una propria commissione.

a)   la Commissione Europea è composta da almeno un cittadino per ogni Paese della Comunità e non più di due (ora ci sono 20 membri). La Commissione rappresenta gli Stati membri ed è nominata in base ad un preciso procedimento: i governi degli Stati, dopo aver consultato il Parlamento Europeo, che si deve esprimere a maggioranza semplice, indicano il nome del Presidente della Commissione; successivamente i governi designano gli altri componenti della Commissione dopo aver consultato il Presidente e il Parlamento Europeo che dovrà esprimere un voto sul collegio così formato. La Commissione ha il compito di assicurare il rispetto delle norme comunitarie e i principi del mercato comune. Vigila sull'esatta applicazione dei trattati e sul rispetto delle decisioni prese dalle istituzioni comunitarie. Può condurre indagini ed applicare sanzioni ai privati e propone al Consiglio dei Ministri della Comunità tutte le misure utili allo sviluppo delle politiche comunitarie.

a)     Il Consiglio dell'Unione è l'organo decisionale delle Comunità europee; provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli stati membri: è composto attualmente da venticinque membri, tanti quanti sono gli Stati delle Comunità. I rappresentanti degli Stati devono far parte dei rispettivi governi anche se non devono essere necessariamente dei ministri (sottosegretari) ed occorre che siano abilitati ad impegnare il proprio governo;

la Presidenza è esercitata a turno, per sei mesi, da ciascuno dei Paesi membri della Comunità seguendo l'ordine stabilito dal Consiglio con una votazione che richiede l'unanimità. Il Consiglio rappresenta la volontà definitiva dell'attività della Comunità. Il suo potere decisionale è subordinato alle condizioni poste dai trattati, esso potrà emettere provvedimenti ( regolamenti,direttive,decisioni) che sono previsti dai trattati istitutivi delle Comunità Europee. Oltre all'emanazione di atti normativi il Consiglio forma ed approva il bilancio della Comunità.

b)     Il Parlamento Europeo partecipa alla formazione degli atti comunitari ed ha poteri deliberativi e di controllo. I poteri deliberativi sono stati ulteriormente accresciuti dall'Atto Unico e dal Trattato di Mastricht. Quattro sono le procedure cui partecipa il Parlamento: la consultazione, in cui è richiesto un parere non vincolante da parte del Parlamento; la cooperazione consiste in una doppia lettura dell'atto: nella prima lettura il Parlamento interviene con un parere consultivo, nella seconda approva entro tre mesi o nel caso di silenzio-assenso; nella codecisione il Parlamento deve approvare l'atto, pena l'impossibilità di adozione dello stesso; nella procedura del parere conforme il Consiglio non può legiferare se il Parlamento non esprime parere conforme. Con riferimento ai poteri di controllo, il Parlamento può approvare una mozione di censura nei confronti della Commissione i cui membri per essere nominati commissari necessitano dell'approvazione del Parlamento.

c)     La Corte di Giustizia è formata da quindici giudici assistiti da otto avvocati generali e durano in carica sei anni (la loro nomina è decisa di comune accordo dagli Stati membri) e la loro indipendenza è garantita. La Corte di Giustizia, su richiesta di uno stato, di una istituzione comunitaria o di un privato direttamente interessato, può annullare gli atti della Commissione e del Consiglio dei Ministri incompatibili con i trattati e può condannare gli Stati in caso di violazione delle norme comunitarie. Si pronuncia sulla corretta interpretazione delle norme di diritto comunitario, in via pregiudiziale. Con le sue sentenze la Corte partecipa alla formazione di un nuovo diritto europeo che si impone a tutti gli Stati membri, istituzioni comunitarie, tribunali nazionali e privati.

d)     Il Comitato Economico e Sociale è un organo consultivo composto da 189 membri. Prima che il Consiglio adotti una proposta della Commissione, questa viene trasmessa, non soltanto al Parlamento ma anche al Consiglio Economico e Sociale per un parere. Del Comitato fanno parte i rappresentanti dei datori di lavoro, dei sindacati degli operai, degli agricoltori, dei consumatori e di altre categorie sociali.

e)     La Corte dei Conti esercita un controllo generale in quanto esamina i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità. Il controllo è in genere di legittimità, ma può avere anche carattere sostanziale.

f)      Il Comitato delle Regioni è un organo consultivo istituito con il trattato di Maastricht: è composto dalle collettività regionali e locali degli Stati membri. Dura in carica quattro anni.

g)     La Banca Europea per gli Investimenti (BEI) è dotata di una propria personalità giuridica, di organi decisionali specifici e di un capitale sottoscritto dagli Stati membri. La BEI sostiene, attraverso l'erogazione di prestiti, gli investimenti privati e pubblici, industriali e di infrastrutture che contribuiscono alla realizzazione di obiettivi prioritari della Comunità. Essa può chiedere prestiti di fondi sui mercati dei capitali e può concedere senza fini lucrativi. Infine può accordare prestiti accompagnati da condizioni di politica economica, il cui scopo è di sostenere le bilance dei pagamenti.

h)     L'Istituto Monetario Europeo è stato istituito nel 1994 con il compito di accelerare l'Unione Monetaria Europea. L'Istituto ha il compito precipuo di rafforzare la cooperazione e il coordinamento fra le politiche monetarie.