DIRITTO. Il Parlamento

Il Parlamento è l'organo costituzionale titolare della funzione legislativa.

La Costituzione italiana prevede un bicameralismo perfetto, ed infatti il Parlamento è composto da due Camere: la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica.

Entrambe hanno la durata di cinque anni, sono elette a suffragio universale e diretto, sono dotate degli stessi poteri e svolgono identiche funzioni, ma non mancano elementi di differenziazione tra le due Camere.

Una prima differenza riguarda il numero dei componenti: 630 deputati, 315 senatori.

Il Parlamento Italiano

Il Senato si caratterizza per la presenza di due categorie, di membri non elettivi: i senatori a vita di nomina presidenziale e quelli di diritto, cioè coloro che hanno già rivestito la carica di Presidente della Repubblica. I Presidenti della Repubblica divengono senatori a vita di diritto alla fine del mandato senza necessità di ulteriore nomina.

I senatori a vita di nomina presidenziale, sono ,invece, scelti in numero non superiore a cinque, tra "i cittadini che abbiamo illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario".

Le due Camere si differenziano anche per i diversi requisiti richiesti per l'elettorato attivo e quello passivo. Per l'elettorato attivo, possono eleggere i loro rappresentanti alla Camera dei Deputati tutti coloro che hanno compiuto la maggiore età (18 anni); al Senato, invece, sono elettori solo coloro che hanno compiuto i 25 anni.

Per l'elettorato passivo, possono essere eletti tutti coloro che hanno compiuto 25 anni, mentre per essere membri del Senato ne occorrono 40.

Le Camere, che solitamente esercitano i loro poteri separatamente, in alcuni casi sono chiamate a svolgere le proprie funzioni in seduta comune. Le ipotesi in cui ciò avviene sono, ad esempio :

l'elezione del Presidente della Repubblica; la messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica per alto tradimento o attentato alla Costituzione; l'elezione di un terzo dei giudici costituzionali.

Il Parlamento riunito in seduta comune è presieduto dal presidente della Camera.

Commissioni, giunte e gruppi parlamentari

La Camera dei deputati e il Senato si compongono di vari organi interni che svolgono le funzioni del Parlamento. Tra questi ricordiamo:

Commissioni parlamentari. Sono organi necessari di ciascuna Camera, costituiti da parlamentari in proporzione alla presenza delle forze politiche in Parlamento.

Possono essere:

speciali, se costituite occasionalmente da ciascuna Camera per risolvere questioni di pubblico interesse.

permanenti, se istituite permanentemente in senso a ciascuna Camera, il cui regolamento ne determina la competenza per materia.

Le Commissioni permanenti:

agiscono in sede referente, in quanto esaminano ogni disegno di legge presentato alle Camere, per farne relazione all'Assemblea che deve approvarlo;

agiscono in sede deliberante, invece, quando procedono direttamente all'approvazione dei disegni di legge.

Giunte parlamentari. Sono anch'esse formate dalle forze politiche in proporzione alla loro presenza in Parlamento. Hanno funzioni consultive ed extralegislative.

Gruppi parlamentari Sono associazioni create da deputati o senatori politicamente affini.

Tutti i membri del Parlamento devono dichiarare, entro due giorni dalla prima seduta successiva alla loro elezione, a quale Gruppo intendono iscriversi. Qualora non esercitino questa loro facoltà sono iscritti d'ufficio nel cosiddetto  "gruppo misto".

I gruppi parlamentari, più di ogni altro organo, rappresentano i partiti politici all'interno del Parlamento.

Le prerogative delle Camere

Le Camere, per esercitare pienamente le loro funzioni, godono di particolari prerogative, cioè delle situazioni particolari di vantaggio.

Ciascuna Camera ha il potere di adottare il proprio regolamento (autonomia regolamentare) a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Il regolamento disciplina l'organizzazione interna di ciascuna Camera e detta le regole per il suo funzionamento.

Ciascuna Camera delibera il proprio bilancio ed il proprio consuntivo (autonomia finanziaria). Le spese gravano su un fondo speciale, che è somministrato dal Ministero del Tesoro e gestito direttamente da ogni Camera.

Ciascuna Camera provvede poi all'amministrazione dei suoi uffici e all'assunzione dei propri dipendenti: autonomia amministrativa.

Vige poi l'immunità della sede, ovvero, è vietato, in base ad una norma consuetudinaria, l'accesso negli uffici delle Camere agli agenti della forza pubblica per svolgere le loro funzioni; è riconosciuta poi una particolare tutela penale, in quanto sono puniti come reati il tentativo di impedire alle Camere l'esercizio delle loro funzione e il vilipendio delle Camere.

Lo Status di parlamentare

Rapporto tra parlamentare e corpo elettorale. Ogni membro del Parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.

Il principio della rappresentanza nazionale è sancito per svincolare i singoli deputati e senatori dai collegi elettorali locali che li hanno eletti. Tale principio esige una valutazione che tenga conto degli interessi complessivi di tutto il paese.

Il principio di mandato imperativo impedisce al parlamentare di accettare incarichi o istruzioni per lo svolgimento delle sue funzioni, e ne sancisce l'indipendenza dai gruppi politici. ("gruppi di pressione")

Prerogative dei parlamentari. Tali prerogative irrinunciabili non costituiscono privilegi personali, ma servono a  tutelare la regolarità e l'indipendenza del mandato parlamentare.

art.68  "nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o privato della libertà personale o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condotta, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza".

Con questa nuova formulazione dell'articolo, è consentito:

sottoporre ad indagini i parlamentari solo dopo l'autorizzazione della Camera di appartenenza;

arrestare il parlamentare, in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna;

arrestare il parlamentare, nel caso in cui sia colto nell'atto di flagranza.

l'insindacabilità, ovvero i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse ed i dati nell'esercizio delle loro funzioni;

l'indennità, cioè i membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita per legge.

Cessazione dall'ufficio di parlamentare. L'ufficio di parlamentare può cessare per le seguenti cause:

fine della legislatura (o scioglimento anticipato delle Camere);

dimissioni volontarie;

decadenza;

annullamento dell'elezione;

morte.

Il funzionamento del Parlamento e lo svolgimento dei lavori

L'arco di tempo entro il quale le Camere svolgono la loro attività è denominato  legislatura; il periodo di durata effettiva del mandato parlamentare è di 5 anni per ciascuna Camera, salvo scioglimento anticipato o proroga in caso di guerra.

Si intende, invece, per sessione il periodo continuativo di lavoro delle Camere. Ciascuna sessione consiste di più sedute, ovvero le singole riunioni delle Camere. Le sedute sono pubbliche, anche se ciascuna Camere e il Parlamento in seduta comune possono decidere di riunirsi in seduta segreta.

Il compito di mantenere l'ordine durante le sedute spetta al Presidente dell'assemblea, coadiuvato dai questori.

La decisone di convocare una Camera spetta sempre al suo Presidente. Le Camere appena elette si riuniscono per la prima volta entro 20 giorni dalle elezioni (convocazione iniziale).

Le Camere si riuniscono,inoltre, di diritto il primo giorno non festivo di febbraio  e di ottobre (convocazione di diritto).

Ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo Presidente, o dal Presidente della Repubblica, o di un terzo dei suoi componenti. Quando si riunisce in via straordinaria una Camera è convocata di diritto anche l'altra.

Non si può discutere né decidere su materie che non siano preventivamente iscritte all'ordine del giorno.

Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento in seduta comune non sono valide se non è presente la maggioranza dei componenti e se le deliberazioni non siano adottate a

maggioranza dei presenti.

Le votazioni delle sue assemblee siano di regola effettuate a scrutinio palese, tranne per i casi in cui sia espressamente previsto il voto a scrutinio segreto.

Il ricorso allo scrutinio segreto è sempre escluso per le votazioni riguardanti  la legge finanziaria, le leggi di bilancio e le deliberazioni che abbiano conseguenze finanziarie.

L'ostruzionismo è un'attività posta in essere generalmente dai gruppi di minoranza, nel tentativo di impedire, intralciare o ritardare lo svolgimento dei lavori parlamentari.

Lo scioglimento delle camere

Le Camere possono essere sciolte, singolarmente o congiuntamente, dal Presidente della Repubblica, solo in tre ipotesi:

quando non appaiono più rappresentative delle forze politiche esistenti nel Paese;

quando sia impossibile formare una maggioranza politica stabile nel Parlamento;

quando si determini una insanabile frattura tra le due assemblee.

Le Camere, comunque, non possono mai essere sciolte durante il semestre bianco, cioè nei sei mesi che precedono la scadenza del mandato del presidente della Repubblica. Questo divieto ha lo scopo di evitare che il Capo dello Stato posso approfittare dello scioglimento delle camere per trovare una maggioranza favorevole alla sua rielezione.

Bisogna poi fare una distinzione tra prorogatio e proroga: la prorogatio consiste in una sopravvivenza temporanea della Camere per assicurarne il funzionamento durante l'intervallo che occorre all'elezione del nuovo Parlamento; la proroga è invece l'istituto, consentito solo in caso di guerra, con cui il Parlamento decide di rinviare le elezioni e di prorogar i suoi poteri.

La funzione legislativa

E' la funzione tipica e prevalente del Parlamento, ed è esercitata collettivamente dalla due Camere.

Il procedimento legislativo si articola in 4 fasi: quella dell'iniziativa, della deliberazione, del controllo e della comunicazione.

Iniziativa. Si esercita con la presentazione di un disegno di legge ad una delle due Camere (se presentato contemporaneamente ad entrambe, esse se lo comunicano e viene sospeso l'esame nella Camera a cui è arrivato dopo) da parte dei titolari del potere di iniziativa legislativa, che sono: il Governo, i parlamentari, il CNEL, il corpo elettorale con almeno 50.000 elettori ed i Consigli regionali.

L'iniziativa governativa è la più importante perché il Governo è l'organo che meglio può valutare la necessità di nuovi provvedimenti legislativi. Il Governo,poi, ha l'iniziativa di alcune leggi, quali quelle di approvazione del bilancio.

Ciascun membro del parlamento può, da solo o insieme ad altri parlamentari, presentare una proposta di legge alla Camera di appartenenza ( iniziativa parlamentare).

Ciascuno dei titolari di iniziativa legislativa ha anche il potere di ritirare il progetto, prima che questi sia stato approvato da almeno una Camera.

Al termine di ciascuna legislatura tutti i progetti di legge ancora pendenti presso le Camere decadono automaticamente. Essi, se risultano già approvati da almeno una Camera e vengono ripresentati entro i primi sei mesi della nuova legislatura, beneficiano di un procedimento accelerato.

Istruttoria. E' la fase in cui le commissioni legislative permanenti in sede referente esaminano i progetti di legge e riferiscono su di essi con una relazione all'assemblea.

In commissione il progetto viene esaminato, discusso e eventualmente modificato. Se vi sono progetti simili o riguardanti la stessa materia, si può scegliere il più valido o formulare un nuovo testo in cui confluiscono i vari progetti.

Approvazione. La fase costitutiva è quella che permette l'approvazione del progetto di legge da parte della Camera, e può avvenire secondo quattro diversi procedimenti:

quello ordinario, che è sempre obbligatorio per le leggi elencate nell'art. 72, 4° comma della Costituzione (materia costituzionale ed elettorale, approvazione di bilancio, ecc..). Questo procedimento è composto da: l'esame preparatorio da parte della commissione competente; la discussione in aula previa lettura delle relazioni preparate dalla commissione; la discussione e votazione dei singoli articoli e della legge nel suo complesso per la votazione finale, che deve avvenire a scrutinio palese.

quello abbreviato, adottato per disegni di legge dichiarati urgenti, in cui tutti i termini sono ridotti alla metà;

quello decentrato, con il quale tutte le fasi del procedimento ordinario vengono svolte dalle commissioni permanenti competenti per materia, che quindi agiscono in sede deliberante;

quello redigente, che è un procedimento intermedio tra quello ordinario e quello decentrato, in quanto alle commissioni è assegnato il compito di discutere e votare il disegno di legge articolo per articolo, e all'Assemblea la votazione finale.

E' necessaria, comunque, affinchè la legge si perfezioni, l'approvazione dello stesso testo in entrambe le Camere.

Se il progetto approvato da una Camera è approvato dall'altra con emendamenti, esso viene ripresentato alla prima Camera per l'approvazione degli emendamenti.

Integrazione dell'efficacia e promulgazione. La legge, una volta approvata dalle Camere, è perfetta ma non ancora efficace. Il Presidente della Repubblica deve procedere alla promulgazione entro 1 mese dall'approvazione. Egli deve operare un controllo di legittimità costituzionale formale e sostanziale: formale, cioè riguardante la correttezza della procedura adottata per la formazione della legge; sostanziale, invece, verificando che non vi sia contrasto con la Costituzione. Se il Capo dello Stato rileva un vizio, può rinviarlo alle Camere per un riesame.

Pubblicazione ed entrata in vigore. La pubblicazione è l'atto mediante il quale la legge viene portata a conoscenza dei suoi destinatari, e deve avvenire entro 30 giorni dalla promulgazione. La legge entra in vigore dopo un periodo di vacatio legis, che normalmente è di 15 giorni dalla sua pubblicazione.

Leggi di approvazione e di autorizzazione

Sono tradizionalmente definite leggi in senso formale, perché esse si limitano a dare efficacia ad altri atti già compiuti dagli organi competenti (leggi di approvazione) oppure a dare validità ad atti soggetti all' autorizzazione delle Camere (leggi di autorizzazione).

Esempi di leggi di autorizzazione è la ratifica dei trattati internazionali del Presidente della Repubblica, che deve essere autorizzata dal Parlamento per consentirgli un controllo sulla politica estera; mentre un esempio di legge di approvazione è quella per il bilancio.

i decreti legislativi e decreti legge

Esistono circostanze in cui il Parlamento delega l'esercizio della funzione legislativa al Governo. La delega può avvenire solo con legge e solo al Governo nel suo complesso: la legge delega deve definire l'oggetto, i settori e le materie ed il termine entro cui deve essere esercitata.

Questi atti prendono il nome di decreti legislativi; essi vengono deliberati dal Consiglio dei Ministri, emanati dal Presidente della Repubblica e infine pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.

Diversi sono invece i decreti-legge, emanati in casi straordinari di necessità e urgenza dal Governo, di propria iniziativa e sotto la propria responsabilità, esercitando quindi il potere legislativo sostituendosi alle Camere

Il Parlamento deve,inoltre, convertire in legge ordinaria i decreti-legge emanati dal Governo entro 60 giorni dalla pubblicazione, pena la decadenza.

La legge di conversione ha una duplice funzione:

sotto il profilo politico, serve a svincolare il Governo dalla responsabilità assuntasi;

sotto il profilo giuridico, opera una conferma sostitutiva del decreto legge.

La deliberazione del Parlamento, che sia positiva o negativa, ha effetti retroattivi, cioè sin dall'origine. Se la conversione è rifiutata, infatti, vengono meno i rapporti, i diritti e gli obblighi sorti in base al decreto legge non convertito.

Negli ultimi anni, però, si è diffusa la prassi di reiterare i decreti-legge decaduti, ovvero ripresentarli con variazioni trascurabili, eludendo quindi il carattere della provvisorietà che la Costituzione prevede per questi atti. Per questo motivo, nel 1996, la Corte Costituzionale ha sancito l'illegittimità della reiterazione dei decreti-legge.

il procedimento legislativo di revisione costituzionale

Essendo la Costituzione italiana una costituzione rigida, per essere modificata necessita di un procedimento speciale, detto di revisione costituzionale.

Il procedimento usato è detto procedura aggravata, ed è simile a quello ordinario, ma con delle peculiarità: per esempio,nella fase preparatoria non è ammessa l'iniziativa del CNEL, e nella fase costitutiva la discussione e l'approvazione della legge devono sempre tenersi in assemblea. Inoltre, per approvare leggi di revisione costituzionale ed altre leggi costituzionali occorrono due successive deliberazioni ad un intervallo non inferiore a 3 mesi. Nella votazione della seconda deliberazione è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti la Camera e non è ammessa la discussione e la votazione articolo per articolo, ma solo della legge nella sua complessità.

Per la fase di integrazione dell'efficacia, se la legge è stata approvata da entrambe le Camere con una maggioranza superiore ai due terzi dei componenti, essa viene promulgata e pubblicata e diventa legge a tutti gli effetti; se invece la legge è stata approvata anche solo da una Camera con una maggioranza assoluta, allora la legge ha una pubblicazione anomala (perché precede la promulgazione) al solo scopo di dare conoscenza del contenuto, ed entro 3 mesi da tale pubblicazione 1/5 dei componenti di una Camera, 500.000 elettori o 5 Consigli regionali possono chiedere un referendum popolare. Se entro i tre mesi non perviene tale richiesta, la legge viene promulgata e ripubblicata, entrando cosi in vigore.

le altre funzioni del Parlamento

Il Parlamento svolge altre funzioni oltre a quella legislativa. Tra queste ricordiamo la funzione di indirizzo e controllo politico, che è quella attraverso la quale si esercita un controllo sull'attività del Governo. Esempi di detta funzione sono le leggi di approvazione ed autorizzazione e le attività ispettive, che sono:

l'interrogazione, che consiste nella domanda rivolta per iscritto da un parlamentare al Governo o ad un ministro sulla conoscenza di una determinata situazione;

l'interpellanza, che consiste nella domanda rivolta per iscritto da un parlamentare al Governo o ad un ministro sulla sua condotta su una determinata questione;

l'inchiesta parlamentare, ovvero ogni indagine disposta dalle Camere per acquisire elementi necessari per la conoscenza di una materia di interesse pubblico.

Dette attività ispettive a volta richiedono lo svolgimento di attività conoscitive, come le indagini conoscitive, che sono dirette a acquisire notizie e informazioni utili, anche chiamando ad intervenire qualsiasi persona in gradi di fornire elementi utili all'indagine.

Le udienze legislative, invece, sono svolte durante un procedimento legislativo per ricavare notizie utili all'esame del progetto di legge.

La mozione, poi, è il principale atto di direzione politica, e consiste nella richiesta fatta dai parlamentari alla propria Camera, di procedere alla discussione e alla votazione di un determinato oggetto su cui una precedente interpellanza avesse lasciati insoddisfatti.

Tra le funzioni elettorali del Parlamento abbiamo: l'elezione del Presidente della Repubblica, di 5 giudici della Corte Costituzionale, di 10 componenti del Consiglio superiore della magistratura e la scelta dei cittadini fra cui vanno sorteggiati i giudici aggregati della Corte Costituzionale.

Il Parlamento, inoltre, svolge anche funzioni giurisdizionali, ponendo in stato d'accusa il Presidente della Repubblica per alto tradimento o attentato alla Costituzione.