Diritto della comunicazione: il settore dell'editoria

DIRITTO DELLA COMUNICAZIONE: IL SETTORE DELL'EDITORIA

Il quadro normativo dell'editoria riveste fondamentale importanza in quanto pone il problema del pluralismo dell'informazione: assicurare la presenza sul mercato del maggior numero possibile di imprese editrici (periodici) e garantire che non appartengono tutte alla stessa persona o a poche persone. I proprietari devono essere tra loro in rapporti di autonomia, devono condurre in maniera autonoma (cioè con idee diverse) il proprio giornale.

Le leggi sull'editoria

La legge che regola questi rapporti è la 416/1981, modificata dall n° 67/1987 e dalla n° 62/2001. La n° 416 dà azione al penultimo comma dell'articolo 21 della Costituzione: devono essere resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica. Bisogna garantire trasparenze nell'assetto di proprietà dei periodici, sinonimo di trasparenza nell'informazione, che non deve essere condizionata. Sono 4 i punti toccati dalla legge:

1. Trasparenza della proprietà delle testate
2. Disciplina antitrust (disciplina volta a prevenire le concentrazioni di testate)
3. Garante per l'attuazione della legge
4. I mezzi di finanziamento della stampa

La legge antitrust è stata modificata nel 1987 solo per ottenere una maggior trasparenza e per garantire il pluralismo. Questa legge ha rivelato incapacità di modificare l'esistente, poiché intenzionalmente il legislatore ha voluto solamente fotografare l'esistente, non cambiarlo radicalmente, per non opporsi direttamente al potere dei gruppi che controllano l'editoria.

Trasparenza nella proprietà delle testate: ci sono due soluzioni per ottenere trasparenza:

Stabilire chi può esercitare attività imprenditoriale nel campo della stampa periodica: sono persone fisiche o società il cui oggetto statutario comprende l'attività editoriale o tipografica o radiotelevisiva o comunque attinente all'informazione. Chi esercita la professione deve inoltre avere la cittadinanza di uno degli stati membri dell'Unione Europea (per le persone fisiche) oppure avere sede in un paese membro dell'Unione Europea (per le perone giuridiche). Quest'ultima esigenza è introdotta dalla legge n°62/2001). Non sono ammesse imprese editoriali spurie, nello statuto ci deve essere da sempre indicato che ci si occupa di attività editoriale.

Istituire un registro nazionale della stampa: tutte le imprese editrici di quotidiani, periodici, le agenzie di stampa a diffusione nazionale, devono iscriversi a questo registro e devono depositare i bilanci aziendali. Il registro serve a far sapere chi è il proprietario di ogni singola impresa editrice: semplice da stabilire quando si tratta di una persona fisica, complicato quando si tratta di una società, poiché la società può essere la facciata di qualcuno che la controlla con una quota, oppure con un'altra società con cui possiede una quota di maggioranza dell'impresa editrice. Il Registro Nazionale della Stampa è unico, inizialmente era tenuto dalla presidenza del consiglio dei ministri. Nel 1990 il compito di tenerlo è stato assegnato al garante per la radiodiffusione e l'editoria, che è un'entità indipendente dal Governo. Nel 1990 è stato anche inserito il registro nazionale della radiotelevisione. Nel 1997 i due registri sono stati unificati nel registro degli operatori di comunicazione. Sempre nel 1997 il garante ha cambiato nome, diventando autorità garante per le comunicazioni.

Antitrust: serve ad evitare le concentrazioni di testate in capo ad una medesima impresa. Nel 1990 abbiamo la legge che detta le regole antimonopolistiche, che nel 1981 erano una novità (c'era la legge fotografia, si impedisce di peggiorare ma non si impone un miglioramento). È una legge esclusiva per i quotidiani, stabilisce delle soglie, superate le quali, subentra la posizione dominante, che è vietata. Bisogna garantire al maggior numero di soggetti la possibilità di entrare nel mondo dell'editoria. I possibili destinatari di questi limiti sono l'editore di quotidiani (il titolare di un'impresa editrice) e chi controlla le imprese editrici di quotidiani. Col termine controllo si fa riferimento ad una condizione di influenza che deriva dalla proprietà di azioni di un'altra società o da particolari rapporti contrattuali. Un esempio di influenza è quello in cui vi sono due società (una controllata, l'altra controllante), in cui chi controlla è in grado di influenzare l'attività dell'altra società. Il concetto di controllo non è solo giuridico, dipende dai rapporti di forza tra le società. Possiamo avere un'impresa editrice che non appartiene assolutamente ad un'altra, ma da essa è controllata. Quindi anche chi non è un editore può controllare imprese editrici. Il controllo è un condizionamento di fatto. Abbiamo tre ordini di limiti: livello nazionale, livello regionale, livello interregionale. Tutti e tre questi livelli si riferiscono ai soli quotidiani. Gli altri periodici per ora non hanno una normativa antitrust.

Livello nazionale: è dominante sul mercato editoriale il soggetto che edita o che controlla società che editano testate quotidiane la cui tiratura nell'anno precedente abbia superato il 20% della tiratura complessiva dei quotidiani in Italia. Si considera la tiratura, e solo quella, raffrontandola con la tiratura complessiva a livello nazionale. La posizione dominante può essere raggiunta dall'impresa che edita o da chi controlla l'impresa che edita.

Esempi:

impresa editrice con una tiratura del 25%

oppure

impresa controllante con editrice A (10%), editrice B (15%) e editrice C (10%), per un totale del 35%.

In entrambi questi casi abbiamo un condizionamento effettivo della stampa quotidiana. Però, ribadiamo, non è sempre semplice stabilire chi controlla.

Livello regionale: è in posizione dominante il soggetto che edita o controlla società che editano un numero di testate quotidiane superiore al 50% di quelle edite nell'anno precedente nella stessa regione, sempre che vi sia più di una testata. In questo caso conta il numero delle testate edite in una regione, il luogo di pubblicazione è stabilito dalla legge sulla stampa.

Livello interregionale: è in posizione dominante il soggetto che edita o controlla società che editano un numero di testate quotidiane che abbiano tirato nell'anno precedente oltre il 50% delle copie tirate dai giornali quotidiani aventi luogo di pubblicazione nella medesima area interregionale. Il limite è quindi quello della tiratura. Le aree interregionali sono 4: NordOvest, NordEst, Centro, Sud.

Questi limiti sono da aggiornare con i parametri della Legge Gasparri. Un'impresa deve rispettare tutti e tre i limiti, altrimenti c'è posizione dominante e scattano le sanzioni: entra in scena il garante per l'attuazione della legge (nella prassi diventato garante per l'editoria, nel '90 garante per la radiodiffusione e l'editoria, nel '97 autorità per le garanzie nelle comunicazioni). È una persona alla quale viene affidato il compito di controllare il settore dell'editoria, è un'autorità amministrativa indipendente dal Governo. Tiene il Registro Nazionale della Stampa e controlla le posizioni dominanti senza poteri repressivi diretti.

Posizione dominante raggiunta

Cosa succede se viene raggiunta una posizione dominante? Innanzitutto bisogna analizzare le cause che portano a questa situazione. Distinguiamo due modalità:

Posizione dominante raggiunta attraverso atti di cessioni di testate oppure contratti di affitto di testate, atti di trasferimento di azioni di società editrici (inter vivos). In questo caso il garante non ha poteri diretti, ma si rivolge al giudice civile per esperire l'azione di nullità. È una domanda processuale per dichiarare l'inefficacia degli atti costitutivi di posizione dominante.

Inefficacia il trasferimento tra vivi o la cessione sarà come mai avvenuta, le azioni o le testate restano di chi le voleva vendere o affittare.

Nullità l'atto nasce efficace però malato, una malattia che lo porterà alla morte. Finchè non c'è annullamento quell'atto resta efficace, nel frattempo produce i suoi effetti.

Per effetto di successioni mortis causa, oppure dal trasferimento di azioni di società diverse da quelle editrici ma controllanti società editrici. Nel mortis causa siamo in una situazione involontaria (passaggio indiretto), è "meno grave" che nel primo caso. Il garante in questo caso assegna un termine per mettersi in regola. Gli interessati dovranno vendere le testate o azioni, quello che li ha portati a superare il tetto. Se non lo fanno il garante si rivolge al giudice civile ed esperisce l'azione di annullamento di quegli atti. Annullamento il passaggio di proprietà è nato inefficace, senza effetti. Bisogna solo che un giudice lo dichiari.

Si nota come nell'81 il garante non aveva poteri sanzionatori diretti.

Quadro evolutivo delle leggi sull'editoria

Con la legge n° 223/1990 (Legge Mammì), vengono rivisti il Registro Nazionale della Stampa, i poteri del Garante e la legge Antitrust.

Registro Nazionale della Stampa gli viene affiancato quello nazionale della radiotelevisione. La finalità è sempre la stessa, garantire la maggior trasparenza possibile.

Garante aumentano i suoi poteri. Dal '90 l'azione di nullità rimane al giudice civile, quella di annullamento passa al garante.

Antitrust la legge del '90 detta dei limiti antitrust sia per le imprese che operano nel settore radiotelevisivo che in quelle dell'editoria. In pratica in base alla tiratura dei giornali di quell'imprenditore si calcola il numero di reti che egli potrà avere.

Con la legge n°249/1997 (Legge Maccanico):

Registri si eliminano i due registri e si crea il Registro degli Operatori di Comunicazione, chiamato ROC, ed è un registro unico di tutte le imprese che operano nel settore delle comunicazioni. Le imprese che si iscrivono hanno degli obblighi:

comunicare la struttura dell'impresa, cioè quali sono i soci (se c'è una sola persona si identifica quella persona);

dichiarare tutti i trasferimenti inter vivos e mortis causa relativi a quell'impresa. Se non vengono dichiarati sono inefficaci.

Dati contabili relativi al bilancio

Garante il garante cambia di nuovo nome e si chiama autorità garante per le comunicazioni. Ha molti più poteri, più forti di prima.

Antitrust La 249 si occupa anche di antitrust. Tiene ferme le norme stabilite dalla legge dell'81, però introduce un nuovo limite antitrust relativo alla raccolta delle risorse economiche nei settori radiotelevisione ed editoria. Riguarda chi opera in entrambi i settori: il limite è fissato nel 20% del totale delle risorse complessive dei due settori. Un medesimo soggetto non può raccogliere, sommando i ricavi di stampa e TV proventi superiori al 20% delle risorse complessive (abbonamenti, pubblicità, canone, ecc.). Per effetto della legge del '97 viene superata la norma antitrust del '90.

L'ultima legge è la n° 112 del 2004, detta Legge Gasparri.

ROC invariato

Garante invariato

Antitrust la legge Gasparri modifica la normativa antitrust in 3 punti

Ha previsto il Sistema Integrato delle Comunicazioni (SIC). Questo sistema comprende tutte le imprese che operano nel settore delle comunicazioni, comprese quelle editrici. È un settore di tipo economico.

Ha stabilito un tetto massimo alla raccolta delle risorse complessive del SIC, che è di nuovo il 20% complessive del SIC. I soggetti tenuti all'iscrizione nel ROC non possono né indirettamente né attraverso società controllate conseguire ricavi superiori al 20% delle risorse complessive del SIC. Si tratta quindi di proventi che vengono rapportati ai proventi complessivi del SIC. Questo limite ha superato quello della Legge Maccanico. È sostanzialmente diverso il mercato di riferimento:

Maccanico radio, TV, editoria

Gasparri settore molto più grande (SIC), un soggetto può quindi avere un  potere maggiore (torta più grande = fette più grandi)

Restano fermi i limiti antitrust dell'81.

La Legge Gasparri ha eliminato uno dei tre limiti antitrust stabilito dalla legge dell'81, abrogando il limite relativo al livello regionale.

Al termine di questo percorso, risulta che la legge dell'81 è tuttora presente con le sue norme; per quanto riguarda le sue norme antitrust è stata modificata dalla legge n°67/1987.

Aiuti economici all'editoria

Il sistema degli aiuti economici all'editoria lo vediamo solo nei suoi punti essenziali, per capire come funziona. L'ultima legge che ne parla è la n°416/1981. L'editoria è un settore molto in crisi dal punto di vista economico, il legislatore ha quindi sempre cercato di sostenerlo (al pari di cinema e teatro). Ci sono due tipi di aiuti economici, diretti e indiretti.

Aiuti diretti

Risalgono al periodo fascista e sono pressochè scomparsi. Si integrava il prezzo della carta, una delle spese principali per le case editrici. Nel 1935 viene creato l'Ente Nazionale Cellulosa e Carta. Il prezzo della carta veniva stabilito per accordo tra i produttori della carta e gli editori; l'ente dava agli editori la differenza tra il prezzo interno e quello esterno della carta (che generalmente era più basso). In questo modo si incentivava ad utilizzare carta stampata, il regime era autarchico, era tutto prodotto in Italia. I contributi diretti erano inversamente proporzionali alla tiratura del giornale, era un sistema "a pioggia", cadeva cioè su tutte le imprese editrici Questo sistema è scomparso nel 1994, ed è stata messa in liquidazione l'Ente Nazionale Cellulosa e Carta. Tuttavia ci sono ancora forme di contribuzione diretta, riservate solo ad alcune imprese editrici, quelle di particolare valore culturale (es. imprese editrici di giornali in francese in Valle d'Aosta o imprese di giornali italiani all'estero)

Aiuti indiretti

Il sistema degli aiuti diretti è scomparso nel 1994, ma già nell'81 il legislatore mostrava preferenze per quelli indiretti, per aiutare le imprese editrici a sostenere le spese per ammodernarsi. Ci son tre modalità di base per fare contribuzione diretta.

1. Riduzioni tariffarie: per es. delle spese postali per spedire i plichi, oppure tariffe particolari per le chiamate telefoniche, ecc.
2. Agevolazioni fiscali: per es. un'Iva più bassa.
3. Forme di credito agevolato: lo Stato aiuta le imprese a far fronte alle spese per un mutuo.

La Legge n°62/2001 si è occupata in particolare delle forme di credito agevolato, inoltre ha creato un fondo apposito presso la presidenza del Consiglio dei Ministri. Questo fondo sostiene le spese di ammodernamento, in particolare della rete informatica delle imprese editrici, che devono presentare un progetto nella speranza che venga loro approvato. Questa legge ha creato nuove norme sull'editoria e sui prezzi editoriali, inoltre ridefinisce il concetto di prodotto editoriale. Va ad aggiornare quello della legge n° 47/1948 (Legge sulla stampa); all'epoca c'era un concetto di prodotto editoriale come di prodotto esclusivamente cartaceo. Negli ultimi anni sono sorte anche forme di editoria on-line. La definizione del 2001 è incentrata sul contenuto e non sul tipo di supporto del prodotto. Per prodotto si intende il prodotto editoriale su supporto cartaceo o informatico destinato alla diffusione di informazioni presso il pubblico con ogni mezzo, anche elettronico, ivi compresa la radiodiffusione sonora e televisiva. Sono esclusi i prodotti cinematografici e discografici. Il prodotto deve diffondere informazioni al pubblico, questo è il suo carattere qualificante. Al prodotto editoriale definito si applica l'art. 2 della legge 47/1948, che stabilisce quali sono le indicazioni obbligatorie (quelle per tutti e quelle ulteriori per i periodici) da mettere negli stampati. In realtà, quindi, solo i nuovi prodotti editoriali non cartacei sono riportati sotto la legge del 2001. In più se il prodotto è diffuso al pubblico con periodicità regolare ed è contraddistinto da una testata, si applica l'art. 5 della legge 47/1948 (articolo sulla registrazione dei periodici). La periodicità regolare è difficile da stabilire, quindi non è così semplice applicare questa legge.