La difesa del cittadino danneggiato dalla pubblica amministrazione

LA DIFESA DEL CITTADINO DANNEGGIATO DALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Le norme, che emana la P.A. per l'adempimento dei molteplici suoi fini, possono in qualche caso ledere il privato sia in un suo DIRITTO sia in un suo semplice INTERESSE. Occorre esaminare in quale modo siano garantiti i diritti e gli interessi dei cittadini.

Prima del 1865 vi erano i tribunali del CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO. Erano degli uffici della P.A. che giudicavano sui ricorsi del cittadino. Non erano, in effetti, dei tribunali, bensì reclami. Era lasciata, così, all'Amministrazione la decisione delle controversie contro di essa dirette, violando, con evidenza, il principio generale di diritto per cui "non è lecito ad alcuno di essere giudice in causa propria".

=> art.1 (legge 1865) I tribunali speciali attualmente investiti della giurisdizione del contenzioso amministrativo, tanto in materia civile quanto in materia penale, sono aboliti.

Nel 1865, cinque anni dopo l'unità d'Italia, furono emanate le leggi di unificazione del regno d'Italia, e la legge di unificazione amministrativa che aveva per oggetto i lavori pubblici, l'espropriazione, la sanità e la giustizia.

Il problema, che si venne a porre allora, fu quello di attuare il principio liberale cosa impossibile se l'operato dello Stato continuava ad essere completamente libero come nello "stato assoluto". Era necessario, in pratica, sottoporre la Stato alla legge.

Nel 1862 iniziarono i lavori preparazione della legge del 1865 e, come prima cosa, si appalesò l'opportunità di separare le attribuzioni giudiziarie da quelle amministrative. Stabilito il principio di separare gli atti amministrativi dalle controversie nascenti dagli atti stessi, ci si chiese a quale giudice fosse il caso di sottoporre l'operato della P.A.

All'epoca non esistevano i giudici amministrativi, così venne designato ad occuparsi di tali questioni il giudice ordinario. Il giudice amministrativo nasce, infatti, quattordici anni dopo, nel 1889.

art.1 (legge 1865) .e le controversie ad essi attribuite dalle diverse leggi in vigore saranno d'ora in poi devolute alla giurisdizione ordinaria, od all'Autorità amministrativa, secondo le norme dichiarate dalla presente legge.

A questo punto i lavori si fermarono su un punto piuttosto delicato. Quali i poteri da attribuire al giudice nei confronti della P.A.?

La decisione qui si trasforma in politica.

Ovviamente in quel momento ciò che di più interessava, da sottoporre a giudizio, era l'attività della P.A. che operasse in violazione dei diritti soggettivi dei cittadini.

Si decise che l'azione che si può sperimentare contro la P.A. davanti il magistrato ordinario deve avere per base un diritto. In caso contrario si tratterà di un semplice interesse per il quale non vi è norma, e quindi sarà la speciale magistratura amministrativa che dovrà decidere e giudicare.

Venne, inoltre, divisa l'attività della P.A. in due parti, una sottoposta al giudizio del giudice e l'altra lasciata all'amministrazione. Al giudice ordinario viene sottoposta l'attività obbligatoria della P.A., a quest'ultima resta l'attività che riguarda il potere. Per chiarezza possiamo distinguere gli atti di gestione e gli atti di governo. Con i primi l'amministrazione agisce con la qualità di tutelatrice sovrana dell'ordine e del benessere pubblico, con i secondi agisce come un soggetto di diritto comune.

Il potere della P.A. non fu sottoposto, quindi, ad alcun giudizio; questo nel rispetto di un principio "più grande" quale quello dell'autonomia dei poteri. A questo riguardo, la possibilità che il cittadino potesse subire angherie dall'esercizio dei poteri della P.A., fu prevista. E resta famosa una frase di Mancini riferita al cittadino leso: " ch'ei si rassegni".

Nel 1865 nasce un sistema di giustizia, ma anche un tipo di amministrazione.

art.2 (legge1865) Sono devolute alla giurisdizione ordinaria tutte le cause per contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la P.A., e ancorchè siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell'Autorità amministrativa.

Art.3 (legge 1865) Gli affari non compresi nell'articolo precedente saranno attribuiti alle Autorità amministrative, le quali, ammesse le deduzioni e le osservazioni in iscritti delle parti interessate, provvederanno con decreti motivati, previo parere dei Consigli amministrativi che pei diversi casi siano dalla legge stabiliti.

La misura in cui il giudice può controllare la P.A. indica la misura in cui la P.A. opera nei confronti del cittadino. Il controllo giurisdizionale esprime la misura in cui il privato può contrastare la pubblica amministrazione.

In rapporto agli atti dell'attività obbligatoria della P.A., sottoposti a giudizio, si distingue la legittimità dal merito. La prima riguarda la competenza dell'autorità, le condizioni, i limiti e le forme in cui è legalmente regolato l'atto amministrativo; il merito riguarda l'uso di quelle facoltà nel caso concreto.

La mancanza di legittimità dell'atto dà luogo all'incompetenza o all'eccesso di potere, secondo che il funzionario mancava affatto delle attribuzioni necessarie oppure, avendole, oltrepassò o non ne osservò le condizioni e le forme; dà poi luogo all'abuso quando, pur concorrendo quelle circostanze, l'atto in sé medesimo non è opportuno. A proposito, è opinione dominante che l'autorità giudiziaria non sia competente nel caso di abuso.

La legge del 1865 diceva, però, che il giudice ordinario non poteva annullare l'atto amministrativo; poteva solo disapplicarlo quando non conforme alla legge e poteva condannare al risarcimento del danno. E comunque anche il risarcimento del danno è molto difficile da quantificare e da dimostrare.

art. 4 (legge 1865) Quando la contestazione cade sopra un diritto che, si pretende leso da un atto dell'Autorità amministrativa, i tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dell'atto stesso in relazione all'oggetto dedotto in giudizio. L'atto amministrativo non potrà essere revocato o modificato .

Inoltre tutti gli atti che non avevano ad oggetto un diritto soggettivo non avevano un giudice a giudicarli. Ci fu quindi una rivoluzione liberale incompiuta.

Dopo il 1865 continua la polemica. Così nel 1889 con regio decreto viene istituita la IV sezione del Consiglio di Stato, cui viene attribuita la funzione giurisdizionali su alcune materie inerenti l'attività della P.A..

art.24 (legge 1889) Spetta alla sezione quarta del Consiglio di Stato di decidere sui ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere o per violazione di legge, contro atti e provvedimenti di un'autorità amministrativa o di un corpo amministrativo deliberante, che abbiano per oggetto un interesse d'individui o di enti morali giuridici; quando i ricorsi medesimi non siano di competenza dell'autorità giudiziaria, né si tratti di materia spettante alla giurisdizione o alle attribuzioni contenziose di corpi o collegi speciali.

Il ricorso non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico.

Il ricorso, che non implichi incompetenza o eccesso di potere, non è ammesso contro le decisioni le quali concernono controversie doganali oppure questioni sulla leva militare.

Con lo stesso decreto viene attribuito al giudice il potere di annullare l'eventuale atto, compiuto dalla P.A. nell'esercizio del suo potere, che ha illegittimamente prevaricato l'interesse del cittadino.

(Per esigenze di chiarezza risulta necessario, in questa sede, riassumere come è articolato il processo amministrativo.

Esso prevede un processo di ANNULLAMENTO di tipo impugnatorio. Nasce così l'azione di legittimità. Abbiamo, poi, una giurisdizione ESCLUSIVA, riguardante un giudizio di accertamento di una situazione giuridica, da cui scaturisce una sentenza costitutiva. Questo tipo di giurisdizione paga lo scotto della differenza tra interesse legittimo e diritto soggettivo, mai stata totalmente chiara. In questo caso la sentenza è costitutiva perché non c'è atto amministrativo, ne viene incentivato l'ottenimento.   Infine vi è una giurisdizione di MERITO, prevista nei casi tassativamente indicati dalla legge, molto rari. E', questa, la più importante forma di giurisdizione per il cittadino ed è limitata perché il giudice amministrativo può valutare l'opportunità, la discrezionalità, dell'opera della P.A. e può sostituirsi ad essa adottando l'atto).