Federalismo informatico rinnovamento delle istituzioni

Federalismo informatico rinnovamento delle istituzioni

1. E-government, e-governance, e-democracy

Le tecnologie della informazione e della comunicazione (le ICT) costituiscono un elemento-chiave di ogni strategia di ammodernamento delle amministrazioni e dei servizi pubblici. Esse sono in grado di modificare radicalmente il funzionamento degli apparati pubblici.

L'aumento della accessibilità da parte dei cittadini e delle imprese, le possibilità di condivisione delle informazioni tra le pubbliche amministrazioni, l'incremento di trasparenza derivante dalla piena automatizzazione di molte procedure, sono solo alcuni dei molti argomenti addotti da chi sostiene la necessità di accelerare lo sviluppo dell'e-government come tassello essenziale di una strategia di riforma dello Stato e del suo modo di operare.

Il dibattito internazionale mette in luce potenzialità ancora più radicali. L'applicazione delle ICT al settore pubblico appare gravida di conseguenze non solo per quanto attiene alla riforma dei servizi pubblici, nella logica di un aumento di efficacia, efficienza, trasparenza e accessibilità. Essa rende anche possibile, da un lato, la trasformazione del modo stesso di essere dell'autorità pubblica favorendo, come è stato detto, una tendenza alla deconcentrazione del potere, e dall'altro il pieno coinvolgimento dei cittadini e delle formazioni sociali nel processo di formulazione e di decisione delle politiche pubbliche.

Sotto il primo profilo - la prospettiva della e-governance - ciò che rileva è la possibilità di un'amplissima condivisione delle informazioni tra una pluralità di soggetti pubblici e privati. Ciò trasforma radicalmente la logica tradizionale di funzionamento degli apparati amministrativi nella quale la rigida settorializzazione dei flussi informativi era funzionale al sistema di comando e controllo tipico delle organizzazioni gerarchiche. Ciò allarga le possibilità di decentramento e di delega dell'autorità (sia verso l'alto che verso il basso), rende più labili i confini tra il settore pubblico e il resto della società, trasforma potenzialmente tutte le istituzioni in reti di organizzazioni e tutte le organizzazioni in reti di nuclei elementari. Questa tendenza alla orizzontalità, ben simboleggiata dallo sviluppo stesso di Internet, costituisce in qualche modo la base tecnologica della sussidiarietà sia verticale che orizzontale.

Sotto il secondo profilo - la prospettiva della e-democracy - la diminuzione dei costi di transazione nelle relazioni tra i cittadini, le formazioni sociali, gli apparati amministrativi e le istituzioni politiche apre prospettive inedite e inesplorate ai modi di funzionamento della democrazia.

2. L'accesso alle pratiche di e-government: un nuovo diritto di cittadinanza

Il tema del digital divide può essere declinato in molti modi differenti. Un punto è però sicuro: se l'e-government (ed a maggior ragione la e-democracy e la e-governance) sono effettivamente in grado di mantenere le promesse di trasformazione radicale del rapporto tra cittadini ed amministrazione, ne consegue quasi automaticamente che alle pratiche relative deve essere garantito l'accesso di tutti i cittadini. Ci troviamo di fronte cioè ad un vero e proprio diritto che non basta enunciare in modo più o meno retorico, ma al quale occorre dare effettività, il che comporta in primo luogo individuare gli strumenti più adatti per farlo: non devono essere trascurate delle porzioni del territorio nazionale (il Mezzogiorno, le aree montane, i "comuni polvere", ecc) usufruendo delle nuove tecnologie a banda larga e/o linee telefoniche per la comunicazione ad alta velocità. Questo per evitare fenomeni di digital divide tra aree geografiche del Paese (Nord e Sud) e tra aree metropolitane e rurali, impoverendo progressivamente le aree svantaggiate ed aumentando il divario esistente tra aree sviluppate ed aree a basso tasso di industrializzazione.

Dal punto di vista dei cittadini l'uso delle ICT incontra talvolta, soprattutto per le generazioni più anziane, ostacoli di tipo culturale. E' compito delle amministrazioni pubbliche mettere in opera adeguati programmi educativi e formativi che rimuovano tale vincolo, e progettare un'architettura organizzativa ed istituzionale che permetta a coloro che non sono in grado di accedere direttamente ai servizi on-line di usufruire ugualmente dell'integrazione tra differenti amministrazioni che le nuove tecnologie consentono.

3. Il federalismo elettronico: Comuni, Province e Regioni

L'assetto che appare di gran lunga preferibile è quello in cui allo sportello - fisico e virtuale - del Comune il cittadino possa chiedere la prenotazione delle analisi cliniche e l'iscrizione agli esami universitari non meno che il cambio di residenza, possa pagare l'IRPEF e l'abbonamento ai trasporti pubblici non meno che la tassa sui rifiuti, ottenere il rinnovo della carta di identità, ma anche del passaporto o della licenza di pesca. Per quanto riguarda cittadini ed imprese, dal 2007 è possibile compensare il versamento dell'ICI al Comune competente con crediti derivanti da denuncia dei Redditi (IRPEF - IRES) attraverso l'utilizzo del modello F24.

Si tratta di un passaggio essenziale per lo sviluppo dei servizi di e-government nell'interesse dei cittadini e delle imprese e non delle burocrazie pubbliche. Come già detto, occorre incentivare l'integrazione dei servizi e la condivisione delle basi dati più in basso possibile, perché a livello locale sono i servizi anagrafici, di cui tutti gli altri servizi hanno bisogno.

È possibile immaginare che la gestione dei sistemi informatici comunali sia fatta in outsourcing da imprese private vincitrici di gare a livello comunale o provinciale, che si impegnino a garantire il "servizio universale" e che siano retribuite sulla base del numero di transazioni effettuate on-line, ovviamente anche da parte degli sportelli fisici comunali per conto dei propri cittadini.

E' importante sottolineare come la scelta che si propone non sia né ovvia né indolore. Vi saranno resistenze da superare a tutti i livelli di governo e di amministrazione nei confronti di un'impostazione, quella dell'integrazione dal basso dei servizi, che verrà vista come una "espropriazione" del patrimonio informativo, e del front-office, da parte di tutte le amministrazioni che attualmente erogano quei servizi.

4. Il ruolo del centro

E' lecito chiedersi, a questo punto, che cosa resta da fare al Governo ed all'amministrazione centrale. Non molto, in verità, ma tutte cose importanti.

In primo luogo, e soprattutto, il Governo dovrebbe insistere, con molta più determinazione e coerenza di quanto non sembri fare oggi, sul processo di riforma della amministrazione: rendere effettiva la devoluzione dei poteri alle Regioni; sviluppare il decentramento dei compiti amministrativi agli enti locali (ovviamente accompagnato dal trasferimento di risorse adeguate e/o dei relativi poteri fiscali); rendere effettivi il controllo di gestione, la valutazione delle performance, e la responsabilità dei dirigenti per i risultati; proseguire speditamente sulla strada della semplificazione procedurale, per quanto di propria competenza; procedere alla riorganizzazione delle amministrazioni centrali dello Stato e delle loro articolazioni periferiche.

Si tratta di vere e proprie precondizioni per l'instaurazione di un effettivo sistema di governance multi-livello, che, a sua volta è una delle componenti essenziali del passaggio all'e-government. Ovviamente, poi, è compito del Governo centrale assicurarsi che i ministeri e gli enti pubblici nazionali operino fattivamente e velocemente per adeguare la loro struttura alle esigenze di una amministrazione che dovrà operare principalmente attraverso la rete telematica.

Il compito principale che deve restare a livello centrale riguarda l'esigenza di garantire l'unicità degli standard di interconnessione e la sicurezza e la qualità dei dati. Tuttavia non basta enunciare questo principio, in sé fondamentale.

Occorre in primo luogo precisare che le modalità attraverso le quali vanno soddisfatte le esigenze di interoperabilità, di sicurezza e di qualità dei dati immessi nel sistema non possono essere quelle, tradizionali, dell'imposizione dall'alto: le norme, se e quando sono necessarie, mai come in questo caso debbono essere il frutto di un consenso diffuso nella comunità professionale di riferimento.

Il compito del centro è innanzitutto quello di generare questo consenso e solo in maniera del tutto secondaria di emanare regolazioni stringenti per gli operatori pubblici e privati. E' il "funzionamento a rete" dei soggetti in possesso delle necessarie competenze tecniche a livello nazionale, regionale e locale che deve garantire lo sviluppo del sistema. Di una nuova AIPA, che si autoproclami motore immobile dell'e-government, francamente non si sente affatto il bisogno.

In secondo luogo, per una efficace strategia di e-government è necessario porre in termini chiari la questione degli standard informatici da adottare, al fine di evitare che il processo di definizione e di mantenimento degli standard (soprattutto se legato alla emanazione di norme tecniche di natura legislativa) diventi un impedimento allo sviluppo dei sistemi delle amministrazioni, piuttosto che un fattore abilitante.

5. Il finanziamento dell'e-government

L'introduzione accelerata dell'e-government nella pubblica amministrazione italiana avrà senza dubbio bisogno di ingenti investimenti.

Il primo compito da affrontare è quello di operare una stima, anche di larga massima, delle risorse necessarie per lo sviluppo di un piano di e-government che vada al di là delle dichiarazioni ad effetto e delle iniziative di facciata.

E' urgente riuscire a costruire dei Piani regionali, ampiamente condivisi, che riconoscano e valorizzino il ruolo di tutti gli attori e che non si limitino a promuovere l'innovazione tecnologica, ma la finalizzino al processo di riforma complessiva: e cioè aiutino a ridisegnare competenze, ruoli, banche dati, software, attraverso la definizione di obiettivi misurabili e scadenze certe. Al finanziamento di tali piani può e deve partecipare il Governo centrale, ma essi debbono innanzitutto rappresentare il modo attraverso il quale le amministrazioni presenti sul territorio, e quindi anche le articolazioni periferiche dei servizi nazionali, perseguono gli obiettivi di integrazione dei servizi e di condivisione delle banche dati che costituiscono lo scopo ultimo dell'intero esercizio.

L'uso delle ICT deve essere finalizzato non solo all'aumento dell'accessibilità e, tanto meno, a costituire un semplice fattore di qualità: esso deve servire a costruire un sistema amministrativo che funzioni meglio e costi meno. Quindi il finanziamento delle iniziative di e-government deve anche venire dai risparmi che la riorganizzazione deve prefiggersi.

Occorre prestare molta attenzione alla formazione del personale a contatto con le nuove tecnologie: è parte integrante del processo da innescare e non un aspetto da gestire separatamente.

Lo sviluppo dell'e-government è un gigantesco processo di ristrutturazione degli apparati pubblici e va trattato come tale, con tutte le conseguenze che sono normali nei processi di ristrutturazione.