La fase amministrativa. L'agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata

La fase amministrativa. L'agenzia nazionale per l amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata

Genesi

Abbiamo già avuto occasione di dire come, sin dai primissimi tempi successivi alla emanazione della legge 109 del 99 , ci si rese conto come, al fine di garantire una efficiente e tempestiva destinazione e un efficace riutilizzo dei beni, fosse necessaria la costituzione di un soggetto in grado di subentrare nel procedimento, sin dalla emanazione del decreto di sequestro, accompagnando il bene fino alla sua destinazione.

Prima della svolta costituita dalla emanazione del D L. n. 4 del 2010, istitutivo dell'Agenzia nazionale, il procedimento era descritto agli artt.

sexies, nonies e decies della legge n.575 del 1965; il primo dei sopra menzionati articoli disponeva che con il provvedimento che disponeva il sequestro, il tribunale nominava un giudice delegato alla procedura e un amministratore giudiziario, con il compito di provvedere alla custodia, conservazione e amministrazione del bene sequestrato anche nel corso di eventuali giudizi di impugnazione, sotto la direzione del giudice delegato , mentre Il successivo art. nonies continuava disponendo che i beni confiscati sono devoluti allo Stato; Si continuava poi asserendo che Il provvedimento definitivo di confisca doveva essere comunicato all'Ufficio del Territorio del Ministero e che dopo la confisca, l'amministratore svolge le proprie funzioni sotto il controllo del competente ufficio del territorio del Ministro delle finanze.

Concludeva l'art decies, asserendo che la destinazione dei beni immobili e aziendali confiscati è effettuata con provvedimento del direttore centrale del demanio del ministero delle finanze su proposta non vincolante del dirigente del competente ufficio del territorio. La proposta è formulata entro 90 giorni dalla comunicazione del provvedimento di confisca definitiva. Il provvedimento sarà poi emanato nei 30 giorni successivi alla comunicazione della proposta.

Con la emanazione del D L. 4 febbraio 2010, n.4, si istituisce un nuovo soggetto, l'Agenzia nazionale per l amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata; la situazione di necessità e di urgenza che spinge il Governo ad intervenire è ben evidente nel preambolo introduttivo:

" Visti gli articoli 77 e 7 della Costituzione; Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di provvedere alla amministrazione e alla destinazione dei beni sequestrati e confiscati determinate dall'eccezionale incremento delle procedure penali e di prevenzione relative al sequestro ed alla confisca di beni sottratti alla criminalità organizzata , aggravate dall'eccezionale numero di beni già confiscati e non ancora destinati a finalità istituzionali e di utilità sociale; ritenuta altresì la straordinaria necessità ed urgenza di istituire un organismo che assicuri l'unitaria ed efficace amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alle organizzazioni mafiose, anche attraverso uno stabile raccordo con l'autorità giudiziaria e le amministrazioni interessate, al fine di garantire un rapido riutilizzo di tali beni" il Presidente della Repubblica emana il seguente decreto .

Sembra palese quindi la volontà del legislatore di rimediare ad un sistema di amministrazione e destinazione dei beni rivelatosi inefficiente e incapace di garantire una rapida assegnazione dello stesso a finalità istituzionali o sociali, attraverso la costituzione di un soggetto di natura pubblica da subito presente" nel procedimento, anche prima della definitività del provvedimento ablativo, con funzioni che come vedremo saranno diverse a seconda dello stadio" di quest'ultimo.

La creazione della Agenzia ha come elemento innovativo il tentativo di introdurre una amministrazione dinamica dei patrimoni confiscati che snellisca e velocizzi la fase di destinazione degli stessi, superando le carenze e le inefficienze della precedente metodologia di gestione

Nonostante la recente nascita dell'organo, i contributi giuridici (e non) sul tema sono molteplici, a partire dalle relazioni che annualmente la stessa Agenzia pubblica. A parere di chi scrive un approccio esaustivo alla tematica, che consenta di capire a fondo la portata innovativa dell'introduzione dell'Agenzia nel sistema di gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati, non può prescindere da una doppia prospettiva di analisi.

Come il Dio Giano protettore degli inizi e dei passaggi, dovremmo guardare al passato e al futuro, analizzando l'Agenzia da una prospettiva statica e da una prospettiva dinamica, dal punto di vista quindi della sua struttura organizzativa e delle sue funzioni.

All' analisi statica è dedicato il presente capitolo, in cui si cercherà di chiarire in prima istanza la struttura e l'organizzazione dell'Agenzia nonché la rete di relazioni che essa vanta con altri soggetti a vario titolo coinvolti nel procedimento; cercheremo infine di concludere con qualche considerazione inerente alla natura giuridica della Agenzia, alla luce del D. Lgs. n.300 del 1999, attuativo della Legge delega 15 Marza

1997, n.59 (c.d. Legge Bassanini).

La struttura e l'organizzazione

La disciplina della Agenzia nazionale è collocata nel Libro III del Codice antimafia dedicato ai soggetti dell'attività antimafia ; questa collocazione è fondamentale non solo perché ci consente di circoscrivere l'ambito entro cui occorre inquadrare le funzioni dell'organismo che ci accingiamo ad analizzare, da un punto di vista sistematico e/o normativo, ma anche e soprattutto perché evidenzia quella sorta di favor libertatis che deve, per così dire connotare l'intera attività antimafia; detto in altri termini la peculiarità dell'attività di contrasto alla criminalità di stampo mafioso, la complessità della politica criminale volta a reprimerla, data dalla pervasività della sua presenza nelle propaggini della pubblica amministrazione e nella politica di cui spesso si serve, rendono necessaria un' azione delle istituzioni pubbliche esente da rigidi vincoli gerarchici e funzionali, orizzontale" oserei dire, retta da relazioni di reciproca collaborazione, pena la naturale contrazione dell'efficacia del contrasto.

Se questo è vero, è naturale come, anche la composizione degli organi operativi dell'Agenzia, miri a non contraddire tale argomentazione, per cui, dall'analisi che fra breve seguir , risulterà evidente lo sforzo del legislatore di edificare una disciplina volta ad assicurare sufficiente autonomia e indipendenza, ab intra e ab extra, dei soggetti che ne compongono la struttura.

L art. 110 del Codice Antimafia, il primo del titolo II, libro III, dispone che l'Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico, ed è dotata di autonomia organizzativa e contabile; Essa è sottoposta a controllo della Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 3, comma 4, legge 14 Gennaio 1994, n.20 e successive modificazioni ed è posta sotto la vigilanza del Ministero dell'interno; ha sede principale in Reggio Calabria, e sedi secondarie in Roma, Palermo, Napoli, Milano. Queste ultime possono essere considerate articolazioni intranee all'ANBSC, previste in via generale dall'art.112, comma 4, lett. l), il quale ne legittima la costituzione nelle regioni ove sono presenti in quantità significativa beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

All'art.3 del D.P.R. n.235/2011, si dispone che L Agenzia può svolgere funzioni e compiti operativi, compresi quelli ispettivi relativi alla amministrazione, custodia e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, nonché le connesse funzioni di supporto anche attraverso le sedi secondarie, che possono essere individuate nel numero massimo di sei, rendendo evidente la volontà di ergere quest'ultime a veri e propri organi provvisti di soggettività giuridica esterna, centri di imputazione di rapporti, eventualmente dotati del potere di rappresentanza, nel caso in cui questa venga appositamente conferita dal direttore ai sensi dell'art. 112, comma 1.

Al fine di garantire l'unicità di indirizzo amministrativo, il coordinamento, nonché la continuità e l'efficace svolgimento dei compiti affidati, il 5° comma dell'art. 1 del regolamento di attuazione relativo all'organizzazione n. 235 del 2011, dispone che le unità organizzative e le sedi secondarie operino nel rispetto delle direttive di indirizzo e coordinamento emanate dal direttore dell'Agenzia, sotto la vigilanza del Ministro dell'interno.

2.1. Gli organi

L art. 111 C.A. elenca gli organi della agenzia: Direttore, Consiglio Direttivo, Collegio dei revisori; essi restano in carica per quattro anni, rinnovabili una sola volta.

Il Direttore è scelto tra i prefetti e nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione del consiglio dei ministri; ai sensi dell'art. 3 del D L. n.4 del 2010, oggi confluito nell'art. 112 C A. esso assume la rappresentanza legale dell'Agenzia e può nominare uno più delegati con funzione di rappresentanza; convoca il Consiglio Direttivo, stabilisce l'ordine del giorno delle sedute; provvede alla attuazione degli indirizzi e delle linee guida fissate dal Consiglio direttivo in materia di amministrazione, assegnazione, destinazione dei beni sequestrati e confiscati, presenta inoltre al Consiglio Direttivo il bilancio preventivo e il conto consuntivo; riferisce periodicamente ai Ministri dell'Interno e della Giustizia con la presentazione di una relazione semestrale sulla attività svolta dalla Agenzia.

E' stata contestata la mancata previsione sia all'interno del Codice Antimafia, sia all'interno dei regolamenti di attuazione (in particolare all'interno di quello dei tre dedicato alla organizzazione) di una figura vicariale all'interno della struttura dell'Agenzia. Abbiamo visto come l'art.112 del codice definisca le attribuzioni del direttore ma in caso di assenza o impedimento di questo, le citate fonti non individuano un figura che possa sostituirlo; il regolamento di organizzazione infatti si limita ad individuare nel Responsabile della Direzione per la pianificazione strategica e le risorse umane la figura che esercita, nei casi previsti, le funzioni indicate dall'art.4, comma 2 del medesimo atto, ossia: quella di sovraintendere alla attività organizzativa, distribuire le risorse umane e strumentali, quella di assegnare le risorse finanziarie disponibili ed esercitare ogni altro potere organizzativo attribuito al Direttore dal codice.

Il Consiglio Direttivo è l'organo dotato di potestà decisionale; esso è preseduto dal Direttore che lo convoca e ne stabilisce l'ordine del giorno, ed è composto da un magistrato designato dal Ministro della giustizia, da un magistrato designato dal Procuratore nazionale antimafia, da due qualificati esperti in materia di gestioni aziendali e patrimoniali designati di concerto, dal Ministro dell'interno e dal Ministro dell'economia e delle finanze

Il Consiglio direttivo delibera in materia:

. Di atti di indirizzo e linee guida, in materia di amministrazione, assegnazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati;

. Di programmazione circa l'assegnazione e la destinazioni dei beni in previsione della confisca;

. Di approvazione di piani generali di destinazione dei beni confiscati;

. Di richiesta all'autorità di vigilanza di cui all'art. 11 , 1° comma , di autorizzazione ad utilizzare beni immobili di cui all'art. 48, comma 3, lett. B

. Di richiesta circa la modifica della destinazione d'uso del bene confiscato, in funzione della valorizzazione dello stesso o del suo utilizzo per finalità istituzionali o sociali, anche in deroga agli strumenti urbanistici;

. Di approvazione del bilancio preventivo e conto consuntivo;

. Di verifica circa l'utilizzo dei beni, da parte dei privati e degli enti pubblici, in modo conforme a quanto stabilito nei provvedimenti di assegnazione e destinazione;

. Di revoca del provvedimento di assegnazione e destinazione in caso di mancato o difforme utilizzo del bene rispetto alle finalità indicate, nonché negli altri casi stabiliti dalla legge;

. Di sottoscrizione di convenzioni o protocolli con pubbliche amministrazioni, Regioni, enti locali, ordini professionali, enti ed associazioni per le finalità del presente decreto;

. Di istituzione, in relazione a particolari esigenze di sedi secondarie nelle Regioni ove sono presenti in quantità significativa beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata;

. Di regolamenti di organizzazione interna;

. In materia di adozione di provvedimenti di distruzione o demolizione, nelle ipotesi previste dalle norme in materia di tutela ambientale o sicurezza, ovvero quando il bene sia improduttivo, oggettivamente inutilizzabile, non destinabile e non alienabile;

Alle riunioni del Consiglio Direttivo possono essere chiamati a partecipare i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, centrali e locali, di enti o associazioni di volta in volta interessati e l autorità giudiziaria.

Il Collegio dei Revisori è costituito da tre componenti effettivi e da due supplenti nominati con decreto del Ministro dell'interno fra gli iscritti nel registro dei revisori contabili. Un componente effettivo e uno supplente sono designati dal Ministero dell'economia e delle finanze; ex art. 112, comma 6, C.A. esso provvede al riscontro degli atti di gestione, alla verifica del bilancio di previsione e del conto consuntivo, redigendo apposite relazioni e alle verifiche di cassa con frequenza almeno trimestrale.

2.2. Le direzioni e gli uffici

Al di sotto degli organi che costituiscono il vertice della struttura organizzativa, esistono 2 diverse direzioni: la Direzione per la pianificazione strategica e le risorse umane e la Direzione beni confiscati; la prima si articola a sua volta in due diversi uffici: l'Ufficio per i servizi economici- finanziari e del personale e l'Ufficio per i servizi informatici; la seconda si articola in tre distinti uffici: Ufficio I, Ufficio II, Ufficio III;

La direzione per la pianificazione strategica e le risorse umane svolge direttamente funzioni di supporto agli organi dell'Agenzia per lo svolgimento delle funzioni loro attribuite, avendo riguardo in particolare:

. Alla funzione di indirizzo, pianificazione, programmazione e verifica della congruenza tra i risultati conseguiti dalla Agenzia e gli obiettivi della pianificazione strategica;

. A garantire un raccordo tra gli organi e la struttura organizzativa della agenzia;

. Alla formazione del personale e alla organizzazione del lavoro;

. Al ciclo di gestione della performance organizzativa e individuale e controllo di gestione;

. Alla trattazione degli affari contenziosi, con esclusione di quelli inerenti ai beni sequestrati e confiscati, e rapporti con l Avvocatura dello Stato;

. Alla messa in essere di ispezioni, inchieste e controlli interni;

. Alla gestione della pubblicazione di bandi ed avvisi legali; relazioni esterne e con gli organi di informazione;

. Alla sicurezza nei luoghi di lavoro, tutela della riservatezza del dati personali e altri affari generali;

. Cura inoltre l'aspetto fondamentale dei rapporti con l Unione Europea in ogni sua articolazione istituzionale, in particolare la partecipazione dell Agenzia a progetti comunitari internazionali e l'utilizzazione dei fondi strutturali europei;

. Infine stipula convenzioni e protocolli con pubbliche amministrazioni, regioni, enti locali, ordini professionali, enti ed associazioni.

Passando invece alla competenza degli uffici che afferiscono alla prima direzione:

L'Ufficio per i servizi informatici svolge le seguenti funzioni e compiti:

. Definizione delle linee evolutive, sviluppo e gestione operativa delle tecnologie informatiche e telematiche per il supporto operativo, l informazione e la comunicazione dell Agenzia e delle relative procedure di sicurezza;

. Progettazione e realizzazione dei flussi informativi di scambio con altri soggetti istituzionali nonché sviluppo e conduzione dei siti Intranet e Internet;

. Logistica delle sedi di servizio e sviluppo e funzionamento dei flussi documentali

. Segreteria di sicurezza;

L'Ufficio per i servizi economico finanziari e del personale si occupa invece dei seguenti compiti:

. Elaborazione delle previsioni del fabbisogno finanziario, gestione della contabilità, dei flussi finanziari e degli adempimenti fiscali;

. Predisposizione del bilancio e del conto consuntivo, rapporti con la Corte del Conti per i controlli sulla gestione finanziaria;

. Pianificazione delle procedure di approvvigionamento dell Agenzia, attività negoziali relative all acquisizione di beni, servizi e lavori;

. Conservazione del beni mobili e immobili in uso e di proprietà dell Agenzia;

. Amministrazione economica e previdenziale degli organi dell Agenzia e del consulenti ed esperti esterni, selezione, gestione, trattamento giuridico, economico e previdenziale del personale del personale in servizio e in quiescenza dell'Agenzia;

. Infine delle relazioni sindacali.

La seconda direzione, la direzione beni confiscati, subentra in fase di assegnazione dei beni confiscati e svolge essenzialmente una funzione di programmazione, indirizzo operativo, coordinamento e controllo in ordine alle attività di amministrazione, custodia e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata di cui all'articolo 1, comma 3, del decreto legge 4 febbraio 2010, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo 2010, n. 50, e alle attività ad esse conseguenti o comunque connesse, nonché le relazioni periodiche ai Ministri dell interno e della giustizia;

A tale direzione come detto afferiscono tre uffici per i beni confiscati, che eserciteranno concretamente attività di amministrazione, custodia e amministrazione dei beni sequestrati e confiscati, e cureranno inoltre i rapporti con l'Autorità giudiziaria, con Equitalia Giustizia S.P.A. in relazione al Fondo Unico Giustizia, con l'Agenzia delle entrate per quel che concerne gli aspetti fiscali e con ogni altro ente o amministrazione che sia a vario titolo coinvolto nelle attività suddette.

2.3.Le dotazioni organiche

Per quanto riguarda l organizzazione e la dotazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento dell Agenzia, la sua disciplina fu demandata dal D L. n.4 del 2010 ai regolamenti attutivi che entro sei mesi dalla entrata in vigore del decreto avrebbero dovuto essere emanati ai sensi dell'art. 17, comma1, della Legge 23 Agosto 1988, n.400 su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri della Giustizia, dell'economia e delle finanze e per la Pubblica Amministrazione e l'innovazione.

L art. 7 del D L. n.4 del 010 rubricati disciplina transitoria" dispone:

Nella fase di prima applicazione delle disposizioni del presente decreto:

a) la dotazione organica dell'Agenzia è determinata, con provvedimento del Direttore, in trenta unità, ripartite tra le varie qualifiche, ivi comprese quelle dirigenziali. Il personale proveniente dalle pubbliche amministrazioni, dalle Agenzie, dagli enti territoriali, è assegnato all'Agenzia, anche in posizione di comando o di distacco, secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti, conservando lo stato giuridico e il trattamento economico in godimento con oneri a carico dell'amministrazione di appartenenza;

b) il Direttore dell'Agenzia, nei limiti della dotazione organica, è autorizzato a stipulare contratti a tempo determinato, al fine di assicurare la piena operatività dell'Agenzia."

La scarsezza di personale messo a disposizione della Agenzia fu subito individuata come criticità che impediva un efficace ed efficiente funzionamento della struttura, aggravata dal fatto che i regolamenti di attuazione e in particolare il d.P.R. n. 235 si limitarono a confermare l'assetto di trenta unità compresi gli incarichi dirigenziali (di cui un dirigente di livello generale e quattro di seconda fascia) che il legislatore aveva previsto nel D L. n.4 ; è infatti di " palmare evidenza l'assoluta inadeguatezza delle risorse umane attribuite all'Agenzia a fronte dei molteplici compiti, complessi e delicati, che il legislatore ha voluto attribuirgli , è stato inoltre osservato come tale esiguità di risorse umane difficilmente potrà far fronte all'emergenza nazionale che sempre più vede i protagonisti della criminalità organizzata espandere i propri confini

La legge di stabilità per il 2013 ha inciso profondamente in materia di risorse umane disponibili, aggiungendo un art.113 bis al Codice Antimafia, rubricato disposizioni volte a garantire la funzionalità dell'Agenzia , il quale dispone che la dotazione organica dell'Agenzia è determinata in trenta unità complessive, ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e non, secondo contingenti da definire con il regolamento adottato ai sensi dell'articolo 113, comma 1.

Prosegue poi asserendo che oltre al personale indicato al comma 1, l'Agenzia è autorizzata ad avvalersi di un contingente di personale, militare e civile, entro il limite massimo di cento unit , appartenente alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché ad enti pubblici economici ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e non. L'aliquota di personale militare di cui al periodo precedente non può eccedere il limite massimo di quindici unit , di cui tre ufficiali di grado non superiore a colonnello o equiparato e dodici sottufficiali. Tale personale, fatta eccezione per quello della carriera prefettizia che può essere collocato fuori ruolo, viene posto in posizione di comando o di distacco anche in deroga alla vigente normativa generale in materia di mobilità e nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127.

Si conclude disponendo che il personale di cui al comma 2 conserva lo stato giuridico e il trattamento economico fisso, continuativo e accessorio, secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti, con oneri a carico al trattamento accessorio.

Dalla lettera dell'articolo si evince come sia possibile distinguere:

. Una struttura fissa (1 comma) costituita da un organico di 30 unità di personale ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e non;

. Una struttura mobile 2° comma) costituita invece da 100 unità di personale, militare e civile, appartenente alle pubbliche amministrazioni ed enti pubblici economici, ripartite tra le diverse qualifiche dirigenziali e non.

Nonostante lo sforzo compiuto dal legislatore non sembra che questo sia sufficiente a garantire un efficace ed efficiente svolgimento delle competenze che lo stesso attribuisce all'art. 110 del Codice all'agenzia. Lo sforzo del legislatore, seppur apprezzabile, di potenziare quantitativamente la dotazione organica dell'Agenzia, non appare sufficiente a garantire efficacemente lo svolgimento di tutte le complesse attribuzioni che l'art. 10 del codice assegna all'ANBSC, anche in considerazione delle competenze aggiuntive previste dalla norma"106.

Una prima difficoltà può essere riscontrata nel reperimento di unità di personale mobile: in particolare a causa della mancanza di incentivi economici, e della inadeguatezza del CCNL (comparto ministeri) si riscontrano difficoltà da parte dell'Agenzia a reclutare dalle altre amministrazioni pubbliche personale in possesso delle qualifiche e competenze necessarie, aggravate anche dai dinieghi da parte delle stesse amministrazioni di provenienza; Inoltre una volta reperito questo, alla scadenza del periodo di distacco o di comando, i componenti ritornano alle amministrazioni di provenienza con la conseguente dispersione della professionalità acquisita all'interno dell'Agenzia.

L'insufficienza di organico avrà inevitabili ripercussioni sullo svolgimento dei compiti affidati dalla legge alla Agenzia; in particolare, come autorevolmente si è fatto notare , ad oggi risulta pressoché inesistente la attività di collaborazione ed ausilio all'autorità giudiziaria che l'Agenzia dovrebbe svolgere nella fase del sequestro dei beni, come quella relativa ai compiti conoscitivi attribuiti anche in vista della programmazione della destinazione dei beni . Allo stesso modo tutt'oggi risulta assente la raccolta statistica dei dati delle procedure, ex art.49 Codice antimafia, data la mancata attivazione del sistema di comunicazione telematica, che non potrà essere operativo secondo quanto riferito dal Direttore della Agenzia, prima del 2015.

Una proposta fatta da autorevoli esponenti della lotta alla criminalità organizzata per superare le difficoltà derivanti dalla insufficienza delle dotazioni organiche è quella di trasformare L Agenzia Nazionale in ente pubblico economico; oggi infatti la legge qualifica l'Agenzia come ente che ha personalità giuridica di diritto pubblico e che è posta sotto la vigilanza del Ministro dell'interno. La trasformazione ipotizzata permetterebbe all'Agenzia Nazionale di acquisire una maggiore autonomia organizzativa, contabile, organizzativa e finanziaria, in quanto sarebbe possibile agire con strumenti privatistici; pensiamo ad esempio alla regolazione dei rapporti di lavoro, abbandonando gli schemi pubblicistici che per i motivi elencati sopra appaiono forse in tale contesto troppo rigidi. Dopo tale trasformazione l'Agenzia potrebbe procedere ad assunzioni dirette ed adottare procedure snelle per il reclutamento delle peculiari professionalità richieste.

Sempre per l'obiettivo del superamento delle criticità attinenti alla insufficienza di personale, e in modo subordinato alla trasformazione della natura giuridica dell'Agenzia, qualora essa risultasse inattuabile, si prospetta la dotazione di una contrattazione collettiva sua propria, all'interno della quale prevedere sistemi incentivanti per il personale già in forza e per quello futuro. Pare poi necessario aumentare la dotazione organica stabile (o fissa come l'abbiamo precedentemente definita) da trenta a cento unit , e consecutivamente aumentare il budget complessivo da destinare al finanziamento dell'agenzia, parametrato sulla predetta dotazione organica, con imputazione degli oneri al bilancio dello Stato.

Conclusa questa breve disamina sulla struttura organizzativa dell'Agenzia, passiamo all'analisi della rete di rapporti che nel corso del tempo l'Agenzia ha stretto con soggetti istituzionali e non, coinvolti nel processo di aggressione ai patrimoni criminali e nella gestione dei beni sequestrati e confiscati, e che fanno della stessa una vera e propria "cabina di regia .

Rete di relazioni

Affinché L Agenzia possa realizzare il compito ad essa implicitamente conferito dal legislatore, porsi cioè come soggetto in grado di orientare l'azione di tutti i soggetti istituzionali e della società civile coinvolti nel procedimento, è allora necessario costruire una rete di rapporti in grado di assicurare l'unitarietà dei comportamenti e delle attività poste in essere e, conseguentemente, una maggiore celerità ed efficacia degli interventi diretti a sottrarre risorse alla criminalità organizzata, per reinserirle nel circuito sano dell'economia nazionale

Come anticipato nel secondo capitolo del presente lavoro, vari contributi alla tematica che stiamo analizzando, parlano della possibilità di scomporre il procedimento che va dal sequestro e confisca dei beni alla criminalità organizzata fino al loro riutilizzo, a fini chiarificatori e di schematizzazione, in tre fasi: la fase giudiziaria, amministrativa e di destinazione.

Vedremo nel capitolo successivo, inerente alla analisi della Agenzia nella sua prospettiva dinamica, come sia possibile distinguere all'interno della fase giudiziale" due ulteriori sotto fasi caratterizzate da un diverso livello di "incidenza" della Agenzia nazionale nel procedimento di gestione e amministrazione del bene. In questa sede sembra sufficiente anticipare come il legislatore parli di un compito di ausilio che la Agenzia assumerebbe nella prima sotto fase (che prende le mosse dal decreto di sequestro e termina con la confisca di primo grado nel procedimento di prevenzione ovvero con la conclusione dell'udienza preliminare in quello penale) nei confronti della autorità giudiziaria; L'Agenzia quindi, prima del decreto di confisca di prevenzione in primo grado e prima della la conclusione dell'udienza preliminare nel procedimento, quindi prima che il provvedimento ablativo divenga definitivo, coadiuva l'autorità giudiziaria nella custodia e amministrazione dei beni : possiamo quindi asserire che il Codice Antimafia pone in essere un sistema di diretta e immediata interlocuzione fra Agenzia e autorità giudiziaria, che da un lato anticipa l'operatività dell'Agenzia ad una fase precedente la definitività della confisca, contribuendo alla realizzazione dell'obiettivo da sempre dichiarato della costituzione di un soggetto che "accompagnasse" e seguisse" il bene fin dal provvedimento di sequestro, dall'altro , riducendo i tempi che intercorrono tra sequestro e definitiva destinazione dei beni.

Questa breve digressione per spiegare come siano necessari, ai fini di una rapida ed efficiente riutilizzazione dei beni, confronti e dialoghi fra l'Agenzia e l'autorità giudiziaria, con particolare riferimento ai procuratori della Repubblica e Presidenti di sezione delle misure di prevenzione attraverso ripetuti incontri per confrontare opinioni, problemi, strategie

Data la grande esperienza in materia di gestione dei beni, un altro interlocutore fondamentale è stato, nei primi anni di operatività della Agenzia Nazionale per i ben confiscati, la Agenzia del demanio; conformemente a quanto previsto nell'art 113 del Codice Antimafia¹¹⁴, i due organismi hanno stipulato una convenzione operativa volta alla individuazione di macro aree di attività gestionali, (fino ad allora di competenza della Agenzia del demanio), e alla disciplina di un piano operativo grazie al quale gradatamente l'Agenzia Nazionale avrebbe dovuto in esse subentrare; il presupposto logico della convenzione è regolamentare un periodo transitorio di collaborazione fra agenzia nazionale per i beni confiscati e agenzia del demanio, grazie al quale la prima avrebbe potuto acquisire l'esperienza e la conoscenza necessaria ad espletare autonomamente le attività gestionali.

L'art. 1 della convenzione ne definisce l'oggetto:

"La presente convenzione disciplina i rapporti tra Agenzia per i beni confiscati e l'Agenzia del demanio relativamente alle attività che quest'ultima, nell'ambito dei propri compiti istituzionali, è tenuta ad assicurare ai fini della più efficace gestione del patrimonio immobiliare pubblico con riferimento alle disposizioni contenute nell'art. 48, comma

3, del Codice Antimafia, in materia di beni immobili da mantenere al patrimonio dello Stato per usi governativi o pubblici"

All'art. 2 della stessa si sottolinea come ai fini del conseguimento da parte della Agenzia per i beni confiscati della necessaria autonomia gestionale, la convenzione disciplinerà un Piano di espletamento delle attività istruttorie volto a ridurre gradualmente il supporto operativo dell'Agenzia del demanio, con scadenza 31 Dicembre 2012;

Dal 1° Gennaio 2013 è venuto meno il supporto operativo dell'Agenzia del demanio e le attività residuali che nel "piano" erano garantite dall'agenzia del demanio nel corso del 2012, sono state in parte in parte assunte dalla agenzia per i beni confiscati, in parte devolute ad altre amministrazioni dello Stato, come il Corpo Forestale dello Stato e l'Agenzia del territorio che hanno oggi funzioni di sopralluogo e stima dei beni immobili. Concludendo una ampia e leale collaborazione fra le due Agenzia è auspicabile, pur essendo venuto meno il supporto operativo garantito nel "piano", viste le connessioni che saldano le azioni di queste due istituzioni: i beni confiscati alle mafie sono infatti beni rientranti nel patrimonio demaniale dello Stato, rispetto ad essi l'Agenzia non assume alcuna titolarità, esercita solo un mero potere

dispositivo in vista della loro assegnazione e destinazione tanto che autorevoli giuristi¹¹⁵ hanno affermato che "ogni cespite sottratto alla criminalità organizzata si vede impresso per ciò stesso una sorta di destinazione d'uso sociale nell'interesse della collettività e l'Agenzia Nazionale esercita i poteri di gestione e dispositivi che devono consentire il raggiungimento dello scopo assegnato al bene dalla legge". In questa relazione tra diritto e res la presenza dell'Agenzia del demanio è costitutiva della organizzazione e del funzionamento dell'ANBSC, poiché rappresenta il soggetto-Stato "proprietario" della ricchezza immobiliare ablata.

Abbiamo prima fatto riferimento al Corpo Forestale dello Stato: è stata in effetti stipulata una convenzione non onerosa, datata 4 Luglio 2012, con validità di un anno dalla sua registrazione, volta a garantire una collaborazione fra i due organismi che si traduca in una attività di supporto del Corpo Forestale dello Stato volta alla promozione di azioni di legalità e più idonea utilizzazione dei beni confiscati, con riguardo a quelli localizzati nei territori rurali e montanari.

Il   Corpo   forestale   dello   Stato,   collabora   con   l'Agenzia   nello svolgimento delle seguenti attività:

. Sopralluoghi nelle aree rurali e montane sottoposte a sequestro e confisca finalizzati alla successiva stima del bene;

. Realizzazione di un tematismo georeferenziato da inserire nel SIM (sistema informativo della montagna) del Corpo Forestale, per la catalogazione dei sopralluoghi di cui al punto sopra, a cui accede anche l'Agenzia

. Monitoraggio dei beni destinati o assegnati in via provvisoria alle aree rurali e montane, anche a fine di reprimere i reati attinenti all'ambiente  (come discariche incontrollate, traffico illecito di rifiuti, sversamenti illegali, inquinamento delle falde acquifere, deturpamento delle bellezze naturali, incendi, abusivismo edilizio, esercizio abusivo di cava) con l'impiego del personale dei comandi territoriali e dei nuclei investigativi specializzati

. Concorso con le altre forze di polizia nelle attività di sgombero forzoso del bene nell'ambito delle operazioni disposte dal Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica competente per territorio;

Nel corso del 2012 la Convenzione ha prodotto risultati importanti, se ne auspica quindi un veloce rinnovo.

Con riferimento invece alla Agenzia del Territorio, una prima convenzione non onerosa ebbe ad oggetto la messa a disposizione dell'Agenzia Nazionale per i beni confiscati della banca dati SI.STER, la quale consente di mappare a livello ipo-catastale i beni immobili confiscati, la collaborazione è proseguita con la predisposizione di apposite perizie tecnico-estimative che l'Agenzia del territorio predispone a titolo gratuito sulla base di specifici sopralluoghi espletati sui beni confiscati in collaborazione con l'ANBSC¹¹⁶.

Di grande importanza non solo speculativa, le collaborazioni che sin dalla sua nascita l'Agenzia ha messo in atto con le Università; si accenna al protocollo di intesa che nel corso del 2010 è stato siglato con l'Università di Palermo con lo scopo di qualificare giovani che vogliano sperimentarsi in un'attività sostanzialmente imprenditoriale, qual è quella della gestione e dell'amministrazione dei beni confiscati, ma anche con il   fine ulteriore di progettare, con i Dipartimenti dell'Università stessa, politiche capaci di soddisfare le esigenze del territorio. In Ottobre 2012 è stata sottoscritta una convenzione con l'Università Cattolica di Milano Sacro cuore che garantirà   lo svolgimento di attività tecnico-scientifiche e didattico-formative del corso di Alta Formazione per Amministratori giudiziari di Aziende e Beni Sequestrati e Confiscati, già promosso nell'ambito del progetto di ricerca dal titolo 'Rapporti tra diritto penale sostanziale e processo penale', e già avviato in precedenza presso il Dipartimento di Studi Europei e dell'Integrazione Internazionale dell'Università di Palermo.

Un particolare rilievo assumono i rapporti con le associazioni nazionali di categoria; Nel corso del 2013 è stato stipulato un protocollo di intesa con L'Ordine nazionale dei Dottori Commercialisti e Revisori Contabili avente ad oggetto la gestione delle aziende sequestrate e confiscate, con riferimento in particolare alla attività di revisione contabile e bilanci societari. E' stata prevista la possibilità di conferire ai professionisti suddetti l'incarico di coadiutore della Agenzia, nonché delegare le attività di alienazione dei beni mobili registrati una volta intervenuta la confisca in via definitiva.

In effetti "già prima della nascita dell'Agenzia Nazionale, numerosi protocolli erano stati siglati a livello nazionale e regionale per un'attività di tutoraggio, da parte delle Associazioni, nei confronti di nuove aziende di legalità, sostenendone la presenza sul mercato, qualificandone le professionalità e la sensibilità imprenditoriale. In tale direzione i rapporti sono stati fortemente intensificati, avviando intese operative con Confindustria, Confcommercio, Lega Nazionale Cooperative, Coldiretti e realizzando, in concreto, un modello già adottato ed in esercizio in provincia di Crotone, attraverso la costituzione di un'associazione temporanea di scopo, sostenuta dalle associazioni e dalle istituzioni locali e finalizzata ad amministrare i beni confiscati; un tempo necessario a far maturare la nascita delle cooperative sociali cui saranno definitivamente destinati. Questa attività è stata svolta e verrà implementata anche nel prossimo futuro in piena armonia con il terzo settore, dove la strada tracciata da "Libera" e dalle cooperative sociali rimane una linea guida sperimentata e apprezzata per la straordinaria valenza non solo dal punto di vista occupazionale, ma anche per quanto riguarda la maturazione e lo sviluppo della cultura della legalità"¹¹⁷ : nel momento in cui si scrive il presente lavoro, una più incisiva collaborazione con le Associazioni di categoria, è sempre prospettato come punto decisivo sul quale bisogna operare, al fine di rendere realmente possibile una riutilizzazione del bene che sia effettivamente produttiva.

Passiamo ora agli enti locali. L'art. 48, 3° comma, lett. C) del Codice Antimafia dispone che i beni immobili oggetto di confisca definitiva possono essere "trasferiti per finalità istituzionali o sociali, in via prioritaria al patrimonio del comune ove l'immobile è sito, ovvero al patrimonio della provincia o della regione (.). Gli enti locali anche consorziandosi o attraverso associazioni, possono amministrare direttamente il bene o, sulla base di apposita convenzione, assegnarlo in concessione a titolo gratuito e nel rispetto dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità e parità di trattamento, a comunità anche giovanili, ad enti, ad associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali, ad organizzazioni di volontariato (.), a cooperative sociali (.), o a comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di tossicodipendenti (.)"

E' evidente quindi, come il ruolo degli enti locali, e soprattutto dei comuni, individuati dalla lettera della legge come destinatari privilegiati del trasferimento dell'immobile sia assolutamente fondamentale: "I comuni hanno il fondamentale compito di dare valore e nuova caratterizzazione a funzioni tipicamente municipali, legate ai rapporti con il sistema delle imprese e con le organizzazioni sindacali che rappresentano punti d'ascolto e sensibilità specifiche di grande importanza. Il coinvolgimento dei comuni nella evoluzione dell'idea di partecipazione diffusa deve renderli capaci di presidiare con attenzione nuova gli specifici momenti della azione amministrativa che possono diventare veicolo, talvolta inconsapevole, di infiltrazione mafiosa e che viceversa, possono dare un valido contributo alla azione necessaria a prevenirla" ¹¹⁸; in conformità a quanto previsto dall'articolo grande importanza e diffusione hanno assunto i consorzi di comuni limitrofi i quali attraverso un'azione congiunta garantiscono una migliore gestione dei beni confiscati, attraverso una progettualità allargata a zone geografiche più ampie per mettere i soggetti destinatari dei beni, nelle condizioni di godere di terreni più ampi su cui svolgere la propria attivit๹⁹

Un altro interlocutore necessario della agenzia sono le prefetture. Ribadendo il precetto già contenuto nel D.L. istitutivo n.4 del 2010 il Codice Antimafia all'art. 112, 3°comma dispone che l'Agenzia per le attività connesse alla amministrazione e alla destinazione dei beni confiscati, anche in via non definitiva può avvalersi senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica delle prefetture territorialmente competenti. In tali casi i prefetti costituiscono senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica un nucleo di supporto cui possono partecipare anche rappresentanti di altre amministrazioni, enti o associazioni.

Il legislatore attraverso la costituzione dei nuclei di supporto persegue un obiettivo ambizioso: costituire una sede istituzionale che, anche avvalendosi della collaborazione di altre amministrazioni pubbliche o rappresentanti della società civile possa accelerare i procedimenti di destinazione dei beni, contribuendo alla rimozione degli ostacoli che in sede locale possono rendere i beni poco appetibili per le amministrazioni interessate  al  loro  riutilizzo;  I  nuclei  di  supporto  "rafforzano  la presenza" della Agenzia sul territorio, non solo però in una fase che precede la destinazione, ma anche nella fase ad essa successiva, nella quale essi svolgono una fondamentale attività di monitoraggio;

Dalla circolare n. 11003 dell'1 Agosto 2011 emessa dalla Agenzia Nazionale per orientare nella fase iniziale l'attività delle nuove strutture di supporto, questa duplice "presenza" risulta evidente: si parla infatti, sia pur a titolo meramente esemplificativo di:

. Attività di monitoraggio dei beni già confiscati e destinati, da un lato;

. Attività istruttoria inerente alla amministrazione e destinazione dei beni confiscati in gestione, con particolare riferimento al contenzioso, ai gravami ipotecari, ai rapporti con enti territoriali, nonché alle attività finalizzate alla destinazione dei beni immobili quali sopralluoghi, sgomberi, consegne, dall'altro.

L'allegato alla circolare citata, pone in essere un elenco esemplificativo di soggetti cui auspica la presenza all'interno dei nuclei di supporto, in conformità a quanto previsto dal codice antimafia che come detto parla di possibile partecipazione di "rappresentanti di altre amministrazioni, enti o associazioni".

Per quanto riguarda la fase di monitoraggio e censimento, si fa riferimento alla partecipazione:

. Della Cancelleria del Tribunale, che Sezione Misure di Prevenzione, garantirebbe in particolare la tempestiva comunicazione dei provvedimenti di sequestro e confisca non definitiva e definitiva, comunicazione circa l'eventuale proposizione ed esiti dei procedimenti ex art. 666 c.p.p., conoscenza della effettiva consistenza dei patrimoni confiscati già in fase di sequestro e conseguente anticipo del processo di trattazione degli stessi ai fini della loro futura destinazione;

. Della Camera di Commercio, che permetterebbe la rapida acquisizione di certificazioni camerali, anche storiche, in ordine ai soggetti economici colpiti  da  provvedimenti  ablativi  nonché  maggiore  celerità  nella trascrizione dei provvedimenti giudiziali di confisca e nelle procedure relative alla cancellazione dal R.E.A, ex D.P.R. n.247/2004 delle società in confisca definitiva ormai inattive.

. Dell'Agenzia del territorio, consentirebbe di ottenere visure ipo- catastali sui beni immobili in confisca, e la correzione di errori nelle trascrizioni dei provvedimenti giudiziali

. Dell' Agenzia delle entrate, della Agenzia della riscossione competente per provincia e del mondo bancario che può infine essere fondamentale per verificare e quantificare i gravami insistenti sui beni immobili confiscati e le procedure più idonee per "ripulire" da pregiudizi di varia natura i beni immobili confiscati.

Per quanto riguarda invece la fase di gestione¹²⁰

. Si propone una maggiore collaborazione con le forze di polizia, al fine di costituire un nucleo operativo nell'assistenza alla esecuzione dei sopralluoghi di cespiti che risultano utilizzati da preposti o anche da familiari di questi ultimi, ovvero anche da occupanti sine titulo, e nella pianificazione ed esecuzione delle attività di sgombero che ad essi susseguono;

. Anche la partecipazione della agenzia del Demanio viene reputata essenziale soprattutto per le competenze di essa in materia di valutazione tecnico-estimativa degli immobili e delle aziende;

. Si conferma poi l'importanza della collaborazione degli enti territoriali necessaria al fine di una pianificazione strategica della destinazione dei beni e della risoluzione di tutti gli elementi di criticità gravanti sui beni in confisca, e delle esperienze consortili cui si è accennato nelle righe precedenti,  che  hanno  consentito  la  creazione  di  posti  di  lavoro attraverso il coinvolgimento diretto nel riutilizzo dei beni di giovani disoccupati locali, e l'ottimizzazione dello sfruttamento agricolo dei terreni in confisca.

. Fondamentale infine la partecipazione ai nuclei di supporto, dei rappresentanti delle associazioni di volontariato più rappresentative, e maggiormente impegnate sul territorio, alla costruzione di sinergie politico-culturali e organizzative capaci di diffondere la cultura della legalità e la realizzazione di importanti progetti volti all'incremento del livello occupazionale.

Come si evince, i nuclei di supporto possono quindi costituire in futuro un valido strumento per rendere l'azione della Agenzia maggiormente incisiva sul territorio, e velocizzare la tempistica intercorrente tra provvedimento di sequestro e riassegnazione del bene, attraverso la costituzione di un luogo istituzionale di consultazione e di raccordo fra le diverse esigenze del territorio; non sembra errato sostenere insomma che tali nuclei assolvano il ruolo di "articolazioni territoriali dell'agenzia", nonostante che, a differenza di quanto abbiamo detto per le sedi secondarie, non siano formalmente inseriti nella struttura organizzativa stabile della stessa.

Per concludere la breve disamina delle reti di relazioni che l'Agenzia intrattiene e per sottolinearne ancora una volta l'importanza funzionale, sembra opportuno soffermarsi brevemente sul comma 5, dell'art. 112 del codice antimafia, il quale istituisce un sistema di gestione "orizzontale", "simmetrica" delle interlocuzioni tra ANBSC e gli altri protagonisti, pubblici e privati, coinvolti nel procedimento di amministrazione destinazione dei beni, tanto da paventare una metodologia di approccio "democratica" e "cooperativa" del legislatore ad un problema che così profondamente tocca l'intera comunità nazionale.