La finanza della Provincia autonoma di Bolzano

La finanza della Provincia autonoma di Bolzano

Nucleo centrale di ogni autonomia è la sufficiente copertura finanziaria. Le più belle garanzie autonomistiche non servono a niente, quando manchino i mezzi per consolidare e potenziare l'autonomia. Il grado ed anche la qualità di una autonomia possono essere dedotti da un insieme di compiti ed attribuzioni autonomi solo in relazione con i mezzi finanziari a disposizione. La dotazione finanziaria sufficiente è condizione indispensabile per la realizzazione ed il potenziamento di una autonomia, la base necessaria per la creazione di una stabile struttura autonomistica.

Anche per l'autonomia dell'Alto Adige vale tutto ciò, ma, dato che quest'autonomia è tutta in funzione della tutela e dello sviluppo delle minoranze etniche viventi in Alto Adige, la sua dotazione finanziaria è di importanza particolare. In altre parole, un insufficiente dotazione di mezzi finanziari dell'autonomia dell'Alto Adige non comprometterebbe soltanto le caratteristiche generali di un'autonomia, individuabili anche in Alto Adige, come ad esempio competenze legislative ed amministrative autonome, indipendenza degli organi autonomi e così via, ma anche l'esistenza e lo sviluppo delle minoranze etniche tedesca e ladina.

Dotazione finanziaria sufficiente non equivale ad autonomia finanziaria. Perché si abbia quest'ultima è necessario che, oltre ad una sufficiente dotazione finanziaria l'ente in oggetto possa, da un lato, disporre liberamente dell'impiego di tali mezzi, cioè di come e dove utilizzarli, e, dall'altro, svolgere una propria politica anche sul versante delle entrate. Alla Provincia di Bolzano è data la prima, ma non quest'ultima possibilità.

Analizziamo ora la finanza provinciale in seguito agli statuti di autonomia del 1948 e del 1972:

STATUTO 1948

In base a questo Statuto di autonomia la provincia aveva a disposizione le seguenti fonti di finanziamento:

1. 9/10 del gettito sulle imposte erariali sui terreni e fabbricati e sui redditi agrari e dell'imposta sui redditi di ricchezza mobile, riscosse nel loro territorio;

2. una quota variabile delle entrate tributarie della regione assegnatale annualmente dal consiglio regionale e avente carattere integrativo della propria dotazione finanziaria;

3. proventi da aumenti di imposte, tasse e contributi che la Regione poteva autorizzare con propria legge;

4. entrate che spettavano alle restanti provincie italiane nei limiti però della compatibilità con le disposizioni dello Statuto.

Tale sistema causò, unitamente alla mancata autorizzazione ad imporre tributi propri, una totale dipendenza finanziaria della Provincia dallo Stato e dalla Regione. Inoltre le fonti di finanziamento elencate non erano molto abbondanti, cosicché, il bilancio della provincia formato su tale base finanziaria era di dimensioni molto modeste, così come lo erano le competenze della Provincia.

Di gran lunga più consistente era la dotazione finanziaria della Regione, che a quei tempi era titolare della maggior parte e delle più importanti competenze autonome.

STATUTO 1972

Con questo più recente Statuto si ebbe un largo trasferimento di competenze regionali ed anche statali alla Provincia, d'ora in poi Autonoma, di Bolzano. Assieme ad esso si ebbe un importante potenziamento della dotazione finanziaria della Provincia ed una sensibile riduzione di quella della Regione. Col nuovo ordinamento finanziario non è però stato sostanzialmente cambiato il tipo di finanziamento che resta di tipo derivato. E' stata però eliminata la precedente dipendenza finanziaria della Provincia dalla Regione, al cui posto è subentrato lo Stato.

In virtù delle nuove norme statutarie la dotazione finanziaria della Provincia è formata principalmente dalla compartecipazione al gettito di imposte e tasse erariali percepito di regola nel territorio della Provincia.

La quota di compartecipazione è in parte fissata dallo Statuto (quota fissa), in parte deve essere stabilita annualmente di concerto fra il Presidente della Giunta ed il Governo (quota variabile).

In merito alla devoluzione in quota fissa, alla provincia sono devolute, sempre con riferimento al gettito percepito nel territorio della Provincia:

1. l'intera imposta erariale per l'energia ed il gas consumati (art. 70);

2. i 9/10 del canone annuale per le concessioni di grande derivazione di acque pubbliche (art. 71), dell'imposte sui redditi di ricchezza mobile (art. 76), dell'imposta complementare progressiva ul reddito complessivo, delle imposte sulle società e sulle obbligazioni delle imposte di registro e di bollo, delle tasse di circolazione e dell'imposta sul consumo dei tabacchi (art. 77).

Viceversa è prevista una devoluzione in quota da stabilire annualmente (quota variabile) dell'imposta generale sull'entrata, nonché delle tasse ed imposte sugli affari non comprese nell'elencazione di cui sopra (art. 78)

ARTICOLO 78

'Allo scopo di adeguare le finanze delle Provincie autonome al raggiungimento delle finalità e all'esercizio di funzioni stabilite dalla legge, è devoluta alle stesse una quota non superiore a quattro decimi del gettito dell'imposta sul valore aggiunto relativa all'importazione riscossa nel territorio regionale, da ripartire nella proporzione del 47% alla Provincia di Trento e del 53% alla Provincia di Bolzano. La devoluzione avviene senza vincolo di destinazione a scopi determinati, fermo restando il disposto dell'articolo 15 dello statuto e relativa norma di attuazione.

Nella determinazione di detta quota sarà tenuto conto, in base ai parametri della popolazione e del territorio, anche delle spese per gli interventi generali dello Stato disposti nella restante parte del territorio nazionale negli stesi settori di competenza della provincie. La quota sarà stabilita annualmente d'accordo fra il Governo e il Presidente della Giunta provinciale'

La compartecipazione per quota alle imposte ed alle tasse erariali non è però l'unica fonte finanziaria della Provincia in base al nuovo Statuto. L'articolo 15 prevede l'assegnazione alla Provincia di quote degli stanziamenti annuali iscritti nel bilancio dello Stato per l'incremento delle attività industriali. Inoltre è prevista l'assegnazione di fondi per l'esercizio di funzioni delegate e di contributi speciali (in caso, per esempio, di calamità naturali).

La Provincia, infine, dispone anche di entrate proprie, poco consistenti e prevalentemente di natura patrimoniale e, compatibilmente con lo Statuto, delle entrate, ugualmente poco consistenti, che spettano anche alle restanti Provincie italiane.

LA RIFORMA STATUTARIA DEL 1972

Sino al 1972 la Provincie autonome di Bolzano e di Trento erano state poste in una situazione di totale dipendenza finanziaria dallo Stato e dalla Regione Trentino Alto Adige.

L'aspetto autonomistico centrato sulla regione incontrò una netta opposizione da parte sudtirolese, e venne ridisegnato da un insieme di provvedimenti denominato 'pacchetto'.

La 'misura 55' del 'pacchetto' prevedeva la sostituzione del sistema di finanziamento indiretto delle Provincie ad opera della Regione, con un meccanismo di devoluzione diretta di entrate erariali.

Eliminata quasi completamente la mediazione finanziaria regionale, la Provincia veniva a dipendere direttamente dallo Stato.

Il fabbisogno provinciale non era però determinabile a priori, e quindi, accanto alle quote fisse, venne fissata, come già detto, una quota variabile. La quota variabile venne ad assumere negli anni successivi un ruolo decisivo, non previsto dal legislatore statutario.

IL LUNGO PERIODO 'TRANSITORIO'

Proprio dopo l'emanazione dello Statuto gran parte dei tributi che avrebbero dovuto essere devoluti alla Provincia vennero soppressi da una riforma generale del sistema tributario italiano.

In attesa di un intervento legislativo che coordinasse la disciplina delle entrate provinciali con il nuovo ordinamento tributario, venne instaurato un regime transitorio di finanziamento.

Lo Stato era impegnato a corrispondere alla provincia somme di importo pari a quelle devolute per l'anno 1972, maggiorate annualmente del 10 per cento rispeto all'anno precedente nel caso di devoluzione in quota fissa e in misura da determinarsi di anno in anno d'intesa con il Presidente della Giunta provinciale nel caso di devoluzioni in quota variabile.

Il regime transitorio avrebbe dovuto concludersi al 31 dicembre 1977, ma venne prolungato di anno in anno sino al 1989, con disposizioni contenute nelle leggi finanziarie.

Il prolungarsi del regime transitorio ebbe conseguenze rilevanti. Mentre la finanza della regione, alimentata esclusivamente da quote fise, andò in contro ad un progressivo impoverimento in termini reali, le entrate della Provincia vennero sostituite da una vivace dinamica della quota variabile, facendo segnare notevoli incrementi annui anche in termini reali

Gli accordi annuali tra il Governo e la Giunta vennero composti facendo riferimento ad una rigida relazione funzionale tra la spesa dello Stato e la quota variabile attribuita alla Provincia. Tale prassi operativa, che non aveva eguali negli altri ordinamenti delle Regioni speciali, consentì di limitare la discrezionalità degli accordi annuali e di sviluppare la quota variabile secondo una dinamica i cui determinanti erano, da un lato, le competenze effettivamente attribuite alla Provincia e dall'altro, l'evoluzione delle spese statali.

Al contrario di quanto avvenuto per le altre Regioni speciali, il trasferimento alle Provincie di nuove funzioni non è stato accompagnato dall'attribuzione di specifiche fonti finanziarie integrative, ma è stato sostenuto da una progressiva crescita della quota variabile. La progressiva emanazione delle norme di attuazione dello Statuto permetteva infatti di invocare le spettanze provinciali su settori sempre più ampi del bilancio statale.

Il rapporto originario tra quota fissa e quota variabile ( ¾ quota fissa ed ¼ quota variabile) venne stravolto. La quota variabile, che nelle intenzioni del legislatore costituzionale, avrebbe dovuto avere una funzione solamente integrativa, raggiunse quote di incidenza vicine al 70%, con l'effetto di rendere meno certa e programmabile la dotazione annuale di risorse.

Il protrarsi del periodo transitorio finì per penalizzare le finanze provinciali anche in termini quantitativi. L'espansione delle entrate subì un rallentamento alla fine degli anni '70, quando la dimensione delle competenze provinciali venne assestandosi e la dinamica della quota variabile cominciò a risentire in modo sensibile delle misure di contenimento della spesa adottate dai Governi.

Mentre dal 1972 al 1979 gli accertamenti di competenza avevano fatto registrare un tasso medio di incremento annuo reale vicino al 30%, negli anni dal 1979 al 1988 l'andamento delle entrate è stato alterno, con un incremento annuo medio in termini reali inferiore al 2,5% annu