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RISARCIMENTO DEI DANNI
Il risarcimento dei danni è un tema molto importante del diritto amministrativo. Originariamente, ossia negli anni immediatamente successivi all'istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato, gli interessi legittimi, intesi come situazione giuridica soggettiva, non erano considerati risarcibili. In primo luogo per il modo di intendere la situazione di interesse legittimo, nonché per la loro natura. Infatti, gli interessi legittimi nascono come interessi di mero fatto (poi diventano interessi meramente processuali), non hanno natura sostanziale, non vengono tenuti in considerazione dall'amministrazione; non era dunque concepibile la possibilità di risarcirli.
Successivamente, ossia all'indomani del riconoscimento della natura sostanziale dell'interesse legittimo, quindi come situazione giuridica soggettiva ATTIVA e di VANTAGGIO, la giurisprudenza e la maggior parte della dottrina continuava a ritenerli irrisarcibili. Ciò per due motivi:
uno di natura sostanziale. La ragione di carattere sostanziale era l'interpretazione che la dottrina e la giurisprudenza riconosceva all'art. 2043 del cod. civ.. In sostanza si diceva che "il danno ingiusto era soltanto il danno cagionato alla lesione di diritti soggettivi"; l'unica situazione giuridica soggettiva, dunque, in grado di patire un danno qualificabile "ingiusto" era il diritto soggettivo. Questa interpretazione ha retto per moltissimi anni;
l'altro di natura processuale. La ragione di natura processuale era principalmente fondata sul riparto delle giurisdizioni. Si diceva: "il giudice ordinario è il giudice dei diritti soggettivi e puo' risarcire i danni; il giudice amministrativo è il giudice degli interessi legittimi e puo' annullare l'atto". Chi deve, dunque, risarcire gli interessi legittimi? Il giudice amministrativo è competente a conoscere degli interessi legittimi ma non puo' risarcire, puo' solo annullare; viceversa, il giudice ordinario è competente a conoscere i diritti soggettivi, puo' risarcire ma non puo' annullare, non puo' conoscere gli interessi legittimi. Chi mai potrebbe dunque conoscere gli interessi legittimi e risarcire gli stessi? Non c'è nel nostro ordinamento un giudice che assommi in sé entrambi i poteri.
La questione era presto risolta: GLI INTERESSI LEGITTIMI SONO IRRISARCIBILI perché il danno ingiusto è quello arrecato ai diritti soggettivi perché non c'è un giudice in grado di risarcire un interesse legittimo.
Da un punto di vista astratto questa situazione è rimasta invariata fino a tutti gli anni '90, anche se la dottrina e la giurisprudenza avevano assunto delle posizioni discordanti in ordine alla risarcibilità degli interessi legittimi.
La giurisprudenza, infatti, in ipotesi manifestamente ingiuste, aveva di fatto risarcito degli interessi legittimi "mascherandoli" da diritti soggettivi. Il ragionamento era il seguente: quando un provvedimento amministrativo lede un interesse legittimo oppositivo va a comprime un diritto soggettivo, poniamo quello del proprietario. Per esempio l'amministrazione emana un provvedimento di esproprio, il diritto di proprietà si trasforma in interesse legittimo oppositivo. Quando il provvedimento di esproprio è illegittimo, il giudice amministrativo lo annulla, il diritto soggettivo si riespande, il cittadino ritorna titolare del diritto di proprietà e se chiede, sempre al giudice amministrativo, il risarcimento danni, puo' darglielo perché il cittadino viene in qualità di titolare di un diritto di proprietà per un danno ingiusto patito nei confronti del suo diritto di proprietà. Con questo meccanismo la giurisprudenza mascherava degli interessi legittimi (oppositivi) da diritti soggettivi, colmando l'ingiustizia manifesta di alcune situazioni. Erano talmente ingiuste le violazioni che il giudice riteneva perpetrate al diritto del proprietario che in qualche modo doveva porvi rimedio. Questo ragionamento è noto come teoria del mascheramento.
Dal canto suo la dottrina
sponsorizzava questa tendenza perché ormai era diffuso il convincimento che
l'interpretazione dell'art. 2043 non fosse fondata, in quanto l'ingiustizia del
danno non può essere parametrata alla situazione giuridica soggettiva. Se
interessi legittimi e diritti soggettivi sono entrambe situazioni giuridiche
soggettive sostanziali, perché il diritto soggettivo doveva assumere un aspetto
prevalente rispetto all'interesse legittimo? Perché l'ingiustizia era tale se
arrecava un danno al diritto soggettivo e non era della stessa entità nel caso
in cui arrecasse danno all'interesse legittimo? Si era addirittura tacciata di
incostituzionalità questa distinzione, in quanto l'art. 24 della Costituzione,
così come tutto l'impianto della nostra Costituzione, non fa differenza fra
diritti soggettivi e interessi legittimi, non fa discriminazione fra queste due
situazioni giuridiche soggettive, perché entrambe sono situazioni giuridiche
soggettive attive e di vantaggio. L'unica differenza è che il diritto
soggettivo ha come contradditore solitamente un privato, o comunque un soggetto
che si trova in una posizione di OBBLIGO; invece, l'interesse legittimo ha come
contraddittore
Un'altra distinzione
riguarda la tutela che l'ordinamento appresta: DIRETTA nei confronti del
diritto soggettivo, INDIRETTA nei confronti dell'interesse legittimo, in quanto
il rapporto è trilatero perché c'è sempre
Quindi, ritornando al problema del risarcimento, di fronte a questa disparità di trattamento fra diritto soggettivo e interesse legittimo, cominciano a maturare delle idee. Il prof. Follieri sosteneva coraggiosamente questa disparità di trattamento, questa incostituzionalità della previsione, questa errata interpretazione dell'art. 2043, questo ostacolo del riparto di giurisdizioni che in realtà non c'era, e che poteva essere tranquillamente superato con una legge ordinaria che attribuisse al giudice amministrativo la competenza a conoscere anche del risarcimento dei danni.
Sulla scorta di queste idee della dottrina e della giurisprudenza è intervenuto il legislatore che con il d. lgs. n. 80/98 ha fatto due operazioni:
ha effettuato dei passaggi di giurisdizione, nel senso che ha tolto al giudice amministrativo il pubblico impiego (che costituisce un bel pezzo di giurisdizione) e lo ha portato al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro. Però, in cambio è stato riconosciuto al giudice amministrativo, in funzione di giurisdizione esclusiva, l'edilizia, l'urbanistica e i servizi pubblici;
dopo aver trasportato queste materie da una giurisdizione
all'altra, il legislatore ha deciso di compiere un primo passo verso la
giurisdizione piena, perché anche su quella la dottrina e la giurisprudenza
avevano tanto da dire, criticando i passaggi da una giurisdizione all'altra: il
cittadino deve potersi recare da un giudice ed ottenere tutta la tutela che gli
serve. Quindi, il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva,
puo' dare anche il risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione
in forma specifica, che è la misura risarcitoria per eccellenza della tutela demolitoria. In altri termini,
quando il cittadino ottiene l'annullamento dell'atto, l'annullamento ha un
effetto demolitorio; tuttavia l'atto amministrativo produce effetti fin quando
non viene annullato e questo principio dell'equiparazione della fattispecie invalida
a quella valida fa produrre effetti all'atto amministrativo anche se
illegittimo. Dunque, nel frattempo che quest'atto venga annullato, esso produce
effetti, e spesso questi effetti sono notevoli per il cittadino che non puo'
fare altro che subirli. Pertanto il naturale completamento di un'azione
demolitoria costitutiva di annullamento è l'azione
ripristinatoria, perché il giudice, accanto all'annullamento dell'atto,
ordina la ripristinazione della situazione quo
ante, cioè della situazione come era prima dell'emanazione dell'atto
amministrativo viziato. Quindi, la tutela ripristinatoria è il completamento
dell'azione di annullamento. Ma spesso, la tutela ripristinatoria non è
possibile; viene ritenuta quasi sempre possibile quando ci si trova di fronte a
due privati. Il codice civile infatti stabilisce che il risarcimento in forma
specifica è possibile fin quando essa non sia eccessivamente onerosa per il
debitore. Per
Quindi, attraverso il d. lgs. n. 80/98, il legislatore prevede la risarcibilità dei danni per lesione degli interessi legittimi. Tuttavia, la giurisprudenza della Corte di Cassazione, all'indomani dell'emanazione del suddetto decreto, interviene con la storica sentenza n. 500/1999. Questa sentenza
ha riconosciuto la risarcibilità dei danni per lesioni di interessi legittimi e
ha disconosciuto la pregiudizialità.
Per quanto riguarda il primo
punto,
Tuttavia, se è vero che
tutte le situazioni giuridiche soggettive sono risarcibili, è opportuno,
secondo
Il giudice che deve andare a risarcire un interesse legittimo oppositivo, non si deve sforzare più di tanto perché, una volta verificata l'illegittimità del provvedimento amministrativo, la lesione della res, della utilitas, del bene della vita è in re ipsa, ciò comporta una risarcibilità automatica.
Spieghiamo quanto detto con un esempio: il decreto di esproprio. Vi è un proprietario e l'emanazione di un decreto di esproprio che lede il diritto di proprietà. Se il decreto in questione è illegittimo e il giudice riconosce questa illegittimità, la lesione del diritto di proprietà, della res, del bene della vita, dell'utilitas, è immediata, è verificabile immediatamente, perché essendo illegittimo, il provvedimento amministrativo ha leso l'interesse ad essere proprietario, a poter disporre liberamente del bene. Quindi, per l'interesse legittimo oppositivo la verifica dell'illegittimità è facile, perché è sufficiente tale verifica a connaturare il danno ingiusto.
Per l'interesse legittimo pretensivo le cose sono un po' più complicate, perché una volta che è stato annullato il diniego del permesso di costruire, l'annullamento del diniego, e quindi il riconoscimento dell'illegittimità del diniego, non comporta automaticamente il diritto ad ottenere il permesso di costruire, non comporta che l'interesse sociologico, all'utilitas, alla res, debba ottenere soddisfazione. Infatti, l'amministrazione potrebbe ben decidere di eliminare l'illegittimità del diniego ed emanare un nuovo diniego, quindi, il danno patito, secondo l'interpretazione della Cassazione, non è ingiusto perché il proprietario ha sì subito un provvedimento illegittimo ma questo non ha leso il suo interesse sociologico. Quindi, per l'interesse legittimo pretensivo il giudice dovrà esperire un giudizio prognostico teso ad accertare la spettanza del bene della vita.
Riassumendo:
interessi legittimi oppositivi RISARCIBILITA' AUTOMATICA
interessi legittimi pretensivi GIUDIZIO PROGNOSTICO
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