Le funzioni del consiglio dei ministri: le procedure di formazione degli atti normativi del governo

Le funzioni del consiglio dei ministri: le procedure di formazione degli atti normativi del governo

Il consiglio dei ministri delibera "su ogni questione relativa all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le camere", determinando altresì "l'indirizzo generala dell'azione amministrativa". In questa prospettiva, ogni deliberazione consiliare incide per definizione sulla politica stessa: il che rende perplessi nei riguardi della diffusa tripartizione delle funzioni in esame, per cui converrebbe suddividerle fra quelle prettamente politiche o di indirizzo politico, quelle legislative o più generalmente normative e quelle amministrative o di alta amministrazione.

In primo luogo, vanno allora ricordate le delibere governative concernenti i rapporti governo-parlamento. Rientrano nel quadro, da una parte, la previa approvazione delle dichiarazioni del presidente del consiglio; dall'altra, si aggiungono le delibere concernenti i disegni governativi di legge e quelle riguardanti il ritiro dei disegni già presentati al parlamento.

In secondo luogo, esigono appunto una specifica considerazione le funzioni normative, attinenti ai "decreti aventi valore o forza di legge" ed ai "regolamenti da emanare con decreto del presidente della repubblica".

In terzo luogo, varie attribuzioni costituzionali si riferiscono ai rapporti governo-regioni.

In quarto luogo, segue un eterogeneo complesso di compiti concernenti i rapporti fra il governo e le altre autorità dell'esecutivo, a cominciare dai singoli ministri.

Al pari del procedimento legislativo ordinario, anche la formazione degli atti governativi aventi forza di legge comprende almeno tre fasi: quella preparatoria, consistente nella predisposizione d'uno schema di decreto da parte del ministro o dei ministri competenti in materia; quella costitutiva, che si risolve nell'adozione di un atto da parte del consiglio stesso; quella formalmente prefettiva ed integrativa dell'efficacia, che include da un lato l'emanazione ad opera del presidente delle repubblica e d'altro lato la pubblicazione sulla gazzetta ufficiale.

L'esatta qualificazione di tali momenti assume una notevole importanza in vista del termine entro il quale il governo è tenuto ad esercitare le deleghe legislative. La giurisprudenza della corte costituzionale è consolidata nel senso che il momento chiave sia rappresentato a questi effetti dall'emanazione, con la quale deve dunque reputarsi esaurito "l'esercizio della funzione legislativa".

I cosiddetti limiti ulteriori della delegazione legislativa vanno osservati a pena d'illegittimità, accertabile dalla corte costituzionale.

L'iter formativo dei decreti legge coincide con quello riguardante le leggi delegate. Ma il procedimento di formazione dei decreti stessi presenta la spiccata peculiarità di sfociare nel procedimento legislativo dal quale scaturisce la conversione di essi. È comunque un punto fermo che gli atti governativi in esame vanno presentati per la conversione alle camere o che vanno presentati dal governo i corrispettivi disegni di legge, destinati a tradursi in altrettante leggi di conversione. A tale scopo, le camere si riuniscono entro cinque giorni e debbono poi convertire i decreti nel termine perentorio di sessanta giorni. Spetta dunque alle camere complessivamente prese, approvare o bocciare il disegno governativo di conversione. Ma la possibile ed anzi frequente presenza degli emendamenti aggrava anche il problema dell'ambito temporale di efficacia delle leggi di conversione. Le disposizioni cui si convertono i procedimenti governativi necessitati ed urgenti non sottostanno alla regola della vacatio legis: poiché sarebbe assurdo creare in tal modo un periodo di vuoto normativo. Né il problema può dirsi troncato dalla legge n. 400: essa infatti dispone che le "modifiche eventualmente apportate al decreto-legge in sede di conversione hanno efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione. Problemi del genere non si pongono più nel caso di un totale diniego di conversione. La nuova disciplina dell'attività di governo ha infatti previsto che "del rifiuto di conversione o della conversione parziale, purché definitiva, nonché della mancata conversione per decorrenza del termine sia data immediata pubblicazione nella gazzetta ufficiale: il che significa che l'effetto di tali delibere è immediato, pur quando il termine dei sessanta giorni non sia ancora trascorso interamente.

Più complesso è il procedimento formativo dei regolamenti del governo. Nell'ambito di esso vanno infatti distinte sei fasi: quella preparatoria, quella consistente nella consultazione del consiglio di stato, quella costitutiva nella quale delibera il consiglio dei ministri, quella dell'emanazione ad opera del capo dello stato, quella del controllo preventivo spettante alla corte dei conti, quella della pubblicazione sulla gazzetta ufficiale.

L'iter dal quale scaturiscono i regolamenti è quindi peculiare, come pure è peculiare il loro nomen juris, che oggi li contraddistingue nei confronti degli altri atti amministrativi del governo.