Enti pubblici autonomi - regioni, prvince e comuni

ENTI PUBBLICI AUTONOMI - REGIONI, PRVINCE E COMUNI

Sono garantiti dalla costituzione ( art. 5 ) ed a essi è dedicato tutto il titolo V della cost.

LE REGIONI

Nel 1970 si dava attuazione alle norme costituzionali sulle regioni e l'istituto regionale diveniva un organismo generale, in tutto il territorio. Le regioni non sono completamente somiglianti al modello indicato dalla costituzione. Le tappe principali di questa fase sono:

1970: prime elezioni regionali, eletti i consigli regionali

1972: emanazione degli 11 decreti delegati che trasferiscono funzioni, personale e mezzi finanziari dallo stato alle regioni

d.P.R. 616/1977 che completa il trasferimento; si è proceduto con un unico ampio atto con forza di legge che riguarda ordinamento ed organizzazione amministrativa, servizi sociali, sviluppo economico, assetto ed utilizzazione del territorio, beni, finanza, personale ed enti pubblici.

Riforma Cost 1/99 con la quale s'espande l'autonomia statuaria delle regioni ordinarie e si modifica il relativo assetto dei rapporti tra gli organi di governo

con la legge costituzionale 3/2001, che apporta modifiche al titolo V del testo costituzionale del '48.

i principali tratti della nuova disciplina sono:

ART 114 le regioni, le province, le città metropolitane e i comuni sono qualificati elementi costitutivi della repubblica

ART. 117 lo stato ha competenza legislativa solo nelle materie tassativamente elencate; tutte le altre sono di competenza delle regioni

ART 118 Le funzioni amm.ve sono attribuite ai comuni fatto salvo l'applicazione dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza

si aboliscono le norme riguardanti i controlli preventivi sugli atti amministrativi delle regioni e quelli sugli atti amministrativi degli enti locali

permane la distinzione tra regioni a statuto speciale e regioni ordinarie, ma si prevede anche la possibilità di intese con lo stato per attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni che ne facciano richiesta

si espande l'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali

si accorda protezione costituzionale alle città metropolitane e si rinvia alla legge dello stato la disciplina dell'ordinamento di Roma capitale

si riconosce autonomia statuaria e regolamentare agli enti locali

si prevede la partecipazione dei rappresentanti delle regioni, province alla commissione parlamentare per le questioni regionali

ORGANI DELLA REGIONE

Sono stabiliti dall' art. 121

Consiglio Regionale : è l'unico organo legislativo della regione e dura in carica 5 anni. È titolare della potestà legislativa e statuaria. Il sistema di elezione ed il numero dei consiglieri sono fissati con legge regionale nei limiti stabiliti dalla legge.

Di solito il consiglio è composto:

presidente ed ufficio di presidenza

commissioni consiliari per settore

gruppi consiliari per partito

conferenza dei capi gruppo

E' simile ad un ramo del parlamento ma ha compiti molto vasti:

esamina ed approva lo statuto con particolare procedura ( art. 123 )

esamina e delibera le leggi regionali

elegge i tre delegati per l'elezione del PdR

Giunta regionale ( art. 121 ) : è l'organo esecutivo della regione ed è composta da assessori e presidente.

Presidente :

rappresenta la regione

dirige la politica della giunta e ne è responsabile

promulga le leggi e i regolamenti regionali

dirige le funzioni amministrative che lo stato delega elle regioni.

Assessori : sono preposti alla cura dei singoli settori.

La costituzione stabilisce che in assenza di diverse disposizioni statuarie, il presidente della giunta regionale è eletto a suffragio diretto. In questo caso spetta al presidente anche il potere di nominare e revocare i componenti della giunta.

Il consiglio può votare la sfiducia all'esecutivo.

LEGISLAZIONE REGIONALE

Dopo il 1970, oltre lo stato, vi sono ben 20 enti con potestà legislativa che si esplica in vario modo:

potestà legislativa regionale statuaria: lo statuto determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali; lo statuto è approvato e modificato dal consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di 2 mesi, tale statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro 3 mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della regione o un quinto dei componenti del consiglio regionale.

Potestà legislativa residuale: riguarda le materie che non sono riservate allo stato e non formano oggetto di potestà concorrente tra stato e regioni; le regioni dispongono in questo caso di una potestà legislativa esclusiva.

Potestà legislativa concorrente o ripartita: riferita a regioni a statuto ordinario; ai limiti previsti per la potestà residuale vanno aggiunti quelli derivanti dalla determinazione dei principi fondamentali della materia; tale potestà si esplica in 20 materie (ricerca scientifica, istruzione, alimentazione, rapporti internazionali.).

Potestà regolamentare: riguardano le materie di competenza regionale e possono riguardare anche quelle di competenza esclusiva dello stato.

Nell'esercizio della potestà legislativa la regione deve rispettare altri due tipi di limiti:

Quelli posti dall' art.120 della costituzione: non può istituire dazi d'importazione o esportazione o transito tra le regioni, non può ostacolare la circolazione delle persone e delle cose tra le regioni, non può limitare il diritto dei cittadini di esercita la loro professione impiego o lavoro.

AMMINISTRAZIONE E FINANZA DELLE REGIONI

La costituzione detta una disciplina unitaria per la finanza regionale e locale ( art 119 ) :

Le regioni, province, città metropolitane e comuni hanno autonomia finanziaria di entrata ed uscita

Agli stessi enti sono attribuiti:

Tributi ed entrate propri

Quote di tributi erariali

Risorse aggiuntive dello stato

Autonomia Organizzativa : è sancita dall' art. 123 che concede la possibilità di organizzazione interna.

Autonomia procedimentale : Le regioni a statuto ordinario regolano i procedimenti di propria competenza, nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni della legge, e senza essere vincolate alle norme di dettaglio in essa contenute.

Le regioni a statuto speciale e le province autonome devono adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali della legge.

La disciplina generale del procedimento amministrativo regionale costituisce materia riservata alla competenza esclusiva delle regioni, che possono dettare regolamentazioni difformi da quelle dettate dalle legge 241/1990 per le amministrazioni nazionali.

Personale delle regioni : Il personale delle regioni è sottoposto ai principi sanciti da D.Lgs. 165/2001 per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni: disciplinato in parte dalla legge e in parte da accordi sindacali applicabili a tutte le regioni.

CONTROLLI SULLE REGIONI

Il controllo sugli organi è regolato dall' art. 126 della costituzione, secondo il quale si può

provvedere allo scioglimento del consiglio regionale e alla rimozione del presidente della

giunta per:

1. Atti contrari la costituzione

2. Gravi violazioni di legge

3. Motivi di sicurezza nazionale

L' art. 120 disciplina un controllo sostitutivo. Il governo può sostituirsi agli organi delle regioni, delle città metropolitane, dei comuni e delle province in 3 ipotesi:

1. mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria

2. pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica

3. quando lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica ed in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

Vi è poi il controllo di Gestione attribuito alle competenze della Corte dei Conti.

CONSORZI DI ENTI LOCALI, COMUNITA' MINTANE, UNIONE DI COMUNI

Le associazioni di comuni sono diverse ed hanno nomi diversi: quando sono costituite tra comuni di montagna per la gestione di boschi, servizi sociali, etc, sono comunità montane; I consorzi hanno un territorio più vasto di quello degli enti che lo compongono.

Le funzioni sono a volte limitate ed in altri casi estese a numerosi settori. L'organizzazione segue il modello di quella del comune: c'è un'assemblea, un organo più ristretto, un presidente, un segretario ed impiegati.

L'unione di comuni può essere costituita da due o più comuni contermini, per l'esercizio di una pluralità di funzioni di rispettiva competenza. L'unione disciplina autonomamente  la propria organizzazione, lo svolgimento delle funzioni attribuite e i rapporti tra i comuni

partecipanti.

PROVINCE

La provincia s'estende sul territorio più vasto di quello comunale e comprende più comuni, ma ha dimensioni minori a quelle dei consorzi. Per mutare il territorio provinciale la costituzione prevede una procedura complessa ( Art. 133 ):

- proposta dei comuni interessati

- consultazione con la regione in cui è posta la provincia

- decisione con legge della repubblica

la costituzione prevede l'esistenza delle province e le garantisce stabilendo che esse sono

elementi della repubblica ( art.114 ).

ORGANIZZAZIONE

L'organizzazione della provincia è simile a quella del comune:

consiglio provinciale con compiti deliberativi, composto da un numero di membri variante da 24 a 45, eletti col sistema maggioritario ogni 5 anni dai cittadini residenti nella provincia

la giunta, composta da un numero di assessori in misura non superiore a 16 nominati dal presidente con funzioni esecutive

il presidente, eletto a suffragio universale diretto ed è responsabile dell'amministrazione della provincia

il direttore generale, il segretario e uffici amministrativi per settori.

COMPITI

trasporti

turismo e commercio

Agricoltura

Difesa del suolo

Valorizzazione e tutela dell'ambiente

Beni culturali

Servizi sanitari

Non bisogna confondere l'Ente provincia ( ente pubblico con organi elettivi ) con gli uffici provinciali dello Stato ( x es. Prefetture, uffici territoriali del Governo ) che sono organismi decentrati dei ministeri ai quali è preposto un impiegato statale.

CITTA' METROPOLITANE

La città metropolitana sostituisce la provincia. Con la riforma del 2001 la città metropolitana ha acquistato lo stesso status degli enti locali tradizionali, comuni e province. L'organizzazione e le funzioni della città metropolitana sono fissate dallo statuto, adottato dall'assemblea degli enti locali interessati. Essa assume tutte le funzioni della provincia.

COMUNI

I comuni sono enti pubblici operanti in un territorio delimitato e sono circa 8000. Un tratto importante del potere locale è l'alto numero dei comuni di dimensioni minime, il conseguente localismo della dirigenza locale e la sostanziale stabilità del potere locale. Nelle relazioni tra stato, regioni e comuni si sovrappongono 4 diversi ordini di principi:

1. autonomia dell'ente locale: leggi recenti attribuiscono all'ente locale autonomia amministrativa, organizzativa, statutaria e finanziaria.

2. supremazia dello stato e della regione rispetto all'ente locale ( Art. 5 ): la regolazione con legge delle principali singole componenti dell'ordinamento locale, soggezione dei comuni e delle province nell'esercizio delle rispettive funzioni ai poteri di programmazione, indirizzo..

3. parità tra i diversi livelli di governo ( art. 114 ): equiparazione tra stato, enti locali e regioni

4. integrazione (o cooperazione o di collaborazione): i diversi livelli di governo concorrono in un medesimo ambito decisionale.

Il comune ha un proprio territorio e propri abitanti; il territorio costituisce un limite di azione. La costituzione ( art. 133 ) regola la modificazione del territorio dei comuni e dispone che, per modificare il territorio al quale si estende il comune e per istituire nuovi comuni, occorre:

- sentire le popolazioni interessate

- provvedere con legge regionale.

La delimitazione della popolazione può avvenire in modo generale o particolare. In generale fanno parte del comune:

- cittadini italiani residenti nel comune con dimora stabile in esso

- i cittadini italiani che abbiano nel comune il domicilio

- le persone che svolgono un'attività economica nel comune

Tale determinazione è rilevante a livello tributario perché le persone che rientrano nelle categorie diventano contribuenti del comune.

ORGANIZZAZIONE

• Il consiglio comunale è composto di un numero di membri varianti da 12 a 60, eletti ogni 5 anni da tutti i cittadini residenti nel comune con più di 18 anni. Il consiglio ha poteri normativi e di controllo della giunta.

• La giunta municipale è l'esecutivo del comune. È composta di un numero di membri non superiore ad un terzo dei consiglieri, nominati dal sindaco. È presieduta dal sindaco stesso ed ha poteri amministrativi.

• Il sindaco rappresenta il comune, ne firma gli atti ed è a capo dell'amministrazione; egli presiede sia il consiglio comunale, sia la giunta municipale. Può nominare, designare e revocare i rappresentanti del comune presso enti, aziende e istituzioni.

• Il direttore generale non è elettivo, può essere nominato nelle province e nei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti dal sindaco, previa deliberazione della giunta. Viene nominato al di fuori della dotazione organica e ha un contratto a tempo determinato.

• Il segretario è un impiegato di carriera, entrato nell'amministrazione mediante concorso pubblico ed esercita funzioni di collaborazione e di consulenza amministrativa.

Solitamente i componenti della giunta si dividono i compiti, a tali compiti corrispondono gli uffici del comune, ai quali vengono preposti i membri della giunta che si chiamano assessori, mentre gli uffici cha da loro dipendono si chiamano assessorati.

Il sindaco è eletto a suffragio universale diretto, nell'elezione del consiglio comunale.

Nei comuni con popolazione fino a 15000 abitanti il sindaco si presenta collegato ad una lista e il voto dato a lui è indirettamente dato alla lista; risulta eletto il candidato che ha ottenuto maggioranza relativa.

Nei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti il voto dato al sindaco non implica il voto alla lista d'appartenenza. L'elettore può esprimere la preferenza per una lista differente da quella a cui appartiene il sindaco per cui s'è votato. Tale norma favorisce un miglior esercizio del controllo. Nei comuni con più di 15000 abitanti sono previsti due turni d'elezioni. Il sindaco per essere eletto nella prima elezione deve ottenere una maggioranza assoluta, altrimenti si procede ad un secondo turno nel quale s'assiste al ballottaggio. La durata in carica del sindaco e del consiglio sono collegate, infatti le dimissioni del sindaco travolgono il consiglio e viceversa.

FUNZIONI DEI COMUNI

Le funzioni principali dei comuni sono:

polizia municipale

pianificazione urbanistica

trasporti, gas ed elettricità

disciplina del commercio

strade, acquedotti, fognature..

controllo dell'igiene degli alimenti, della salubrità del suolo.

gestione dei macelli

impianto e manutenzione dei cimiteri e polizia mortuaria.

Ciascuna di queste mansioni si articola in modo complesso. Le funzioni cambiano da comune a comune. Le funzioni nominate sono quelle proprie dei comuni, divise ancora in obbligatorie e facoltative. Vi sono poi funzioni statali (così dette delegate):

tenuta degli atti di stato civile

tenuta delle liste elettorali

ordine pubblico

Il sindaco, nello svolgere queste funzioni, agisce come ufficiale del governo.

I comuni, oltre all'autonomia delle entrate, hanno diritto a ricorrere alla cassa depositi e prestiti ed altre risorse provenienti dalle regioni.

CONTROLLI

I controlli disciplinati dalle leggi ordinarie sono:

controlli eventuali: a tutela delle minoranze consiliari

controllo della corte dei conti sulla gestione finanziaria

controlli sugli organi dei comuni:

- scioglimento e sospensione del consiglio comunale e nomina di commissari

- sospensione o rimozione del sindaco e di membri della giunta.

I municipi sono un nuovo ente locale, le loro funzioni ed organizzazioni sono disciplinate

dallo stesso statuto e regolamento; è un organismo subcomunale diretto a decentrare i comuni ed evitare il proliferare dei comuni stessi.

Le circoscrizioni sono obbligatorie nei comuni con popolazione superiore a 100000 abitanti, facoltativa in quelli con abitanti tra i 30000 e i 100000. La circoscrizione è una parte del comune, organizzazione e compiti sono stabiliti dallo statuto comunale. Vi è un consiglio circoscrizionale che rappresenta le esigenze della popolazione della circoscrizione ed è eletto dalla popolazione. L'altro organo è il presidente del consiglio circoscrizionale che è eletto nell'ambito del consiglio o scelto dal corpo elettorale. Quanto ai compiti, possono essere consultivi oppure deliberativi. Consultivi sono le proposte e i pareri sul bilancio del comune, sui criteri generali di realizzazione e gestione dei servizi, sui piani urbanistici. I compiti deliberativi riguardano i lavori pubblici, la sanità.

I PROCEDIMENTI E GLI ATTI AMMINISTRATIVI

Il procedimento amministrativo è una sequenza d'atti contraddistinta dalla presenza di un atto principale preceduto e seguito da atti emanati in funzione di quest' ultimo. Il procedimento è la forma necessaria dell'attività amministrativa.

La giurisprudenza ha isolato gli atti che accompagnano il provvedimento principale e che non sono autonomamente impugnabili davanti ad un giudice dal provvedimento vero e proprio che è impugnabile.

Si fissano leggi sul procedimento per far si che il disorientamento dei cittadini diminuisca,

per assicurare un giusto equilibrio tra bisogno di autonomia dei corpi amministrativi funzionali e la necessità di controllo di quelli centrali e per garantire le situazioni giuridiche soggettive dei cittadini.

La legge 241/1990 fissa una decina di principi:

La comunicazione dell'avvio del procedimento ( 7 - 8 )

Diritto di prendere visione degli atti del procedimento ( 10 )

Intervento nel procedimento e la presentazione di memorie scritte e documenti ( 9 )

Il termine per rendere pareri e valutazioni tecniche. ( PARERI 45 gg VALUTAZIONI 90 gg ) ( 16 - 17 )

Responsabile del procedimento

Determinazione del termine per provvedere (le pubbliche amministrazioni determinano e rendono pubblico il termine entro il quale il procedimento deve concludersi) ( 2 ).

L'obbligo di provvedere o meglio di concludere il procedimento con un provvedimento espresso

Contenuto necessario del provvedimento ( 3 )

La legge dispone il diritto di accesso ai documenti amministrativi; chiunque abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti ha diritto di accesso ai documenti amministrativi. Il diritto di accesso è proceduralizzato: occorre fare richiesta motivata, si attua mediante esame o estrazione di copia. Contro il rifiuto entro 30 giorni può ricorrere al tribunale amministrativo regionale che può ordinare l'esibizione dei documenti richiesti.  ( 22 - 27 )

FASI DEL PROCEDIMENTO

Iniziativa : La fase di iniziativa apre il procedimento e ne determina l'oggetto. Nel caso in cui gli atti sono compiuti da soggetto privato o pubblico si parla di iniziativa di parte, se invece sono compiuti dall'autorità pubblica che deve emanare il provvedimento allora sarà

iniziativa d'ufficio

Istruttoria : è la fase in cui si valutano gli interessi in gioco ( primari e secondari ) attraverso l'acquisizione di documenti, ispezioni, pareri.

Decisione : la fase decisoria è quella finale con cui si adotta un provvedimento amministrativo; formalmente la più importante.. sostanzialmente è più importante la fase iniziativa. La decisione del procedimento può essere:

- Emanazione del provvedimento richiesto

- Adozione di un provvedimento parzialmente diverso da quello richiesto

- Diniego cioè senza che venga adottato un provvedimento(è un provvedimento in senso proprio).

Una volta emanato il provvedimento è immediatamente produttivo d'effetti a meno che non sia prevista una fase d'integrazione.

I procedimenti principali sono:

Procedimenti precettivi: diretti a porre in essere prescrizioni di carattere generale

Procedimenti dichiarativi: diretti a produrre certezze giuridiche

Procedimenti autorizzatori: rendono possibile lo svolgimento di un'attività consentita ma non libera (sono a iniziativa di parte : porto d'armi, autorizzazione esercizio d'impresa.)

Procedimenti concessori: hanno ad oggetto qualità sottratte alla libera disponibilità dei privati e sono riservate ai pubblici poteri (sono oggetto di concessione: beni demaniali, attività riservate all'autorità pubblica, aiuti finanziari a enti pubblici o soggetti privati)

Procedimenti ablatori: producono un effetto privativo ( espropriazione, requisizione)

Procedimenti di secondo grado: servivano ad ottenere un provvedimento definitivo per poi impugnarlo in sede giurisdizionale.

Il ricorso amministrativo è una domanda, presentata dal soggetto interessato rivolta all'autorità amministrativa, perché annulli o modifichi il provvedimento emanato. Tale ricorso presuppone:

Emanazione d'un provvedimento amministrativo

Domanda di modifica o annullamento dello stesso

Interesse del richiedente

I ricorsi amministrativi sono diretti nei confronti dell'autorità amministrativa e decisi con un nuovo provvedimento amministrativo. Tale provvedimento può essere a conferma o d'annullamento. I ricorsi giurisdizionali sono diretti ad un'autorità giurisdizionale ( TAR ) e decisi con sentenza.

I ricorsi amministrativi sono:

Ricorso per opposizione indirizzato alla stessa autorità che ha emanato l'atto

Ricorso gerarchico indirizzato ad un'autorità gerarchicamente superiore a quella che ha emanato l'atto

Ricorso straordinario al capo dello Stato ed è un rimedio generale

PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Provvedimento amministrativo è l'atto terminale del procedimento, mediante il quale l'istituzione amministrativa dispone riguardo all'interesse pubblico di cui è attributaria, esercitando la propria autorità e incidendo sulle situazioni soggettive dei privati.

Il provvedimento amministrativo ha due caratteri:

validità : è la conformità dell'atto alla disciplina normativa

efficacia, : l'idoneità effettiva del provvedimento a produrre effetti giuridici ( un provvedimento può esser efficace anche se invalido x es dopo che la Corte dei Conti appone il visto dopo il controllo preventivo).

imperatività : fa nascere, modifica, estingue situazioni giuridiche soggettive in modo unilaterale, senza il concorso del soggetto al quale il provvedimento è desinato e prescindendo dalla verifica giudiziale del potere.

VIZI DEL PROVVEDIMENTO

Il provvedimento può esser viziato da irregolarità o invalidità. L' irregolarità è considerata  una difformità dalle prescrizioni legislative e mancato rispetto dei principi del procedimento ( evita l'annullamento ).

Quando l'ufficio che emana un atto non è soggetto della potestà amministrativa perché difetta della qualità di organo amministrativo, l'atto è adottato in carenza di potere e quindi è inesistente.

L'illegittimità può essere di 3 tipi:

incompetenza (vengono fatti ricadere i vizi relativi al soggetto)

eccesso di potere (quelli attinenti ai motivi)  

violazione della legge (carattere residuale).

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Il cittadino può far valere due diverse situazioni giuridiche (diritti ed interessi giuridici) dinanzi a due tipi di giudici (amministrativo e ordinario).

Il modello monistico prevede che il controllo giurisdizionale sull'attività della pubblica amministrazione sia affidato al giudice ordinario.

Il modello dualistico prevede che l'amministrazione quando esercita poteri autoritativi nei confronti dei cittadini deve essere sottoposta ad un giudice speciale.

In Italia si è affermato un modello dualistico.

Il diritto soggettivo è la fondamentale situazione di vantaggio che l'ordinamento riconosce ad un soggetto nei confronti di un bene, fin quando non venga esercitato un potere dalla pubblica amministrazione.

L'interesse legittimo è una situazione soggettiva correlata all'esercizio di un potere amministrativo ed attribuisce al titolare la capacità di influire sull'esercizio del potere amministrativo stesso. Pretendere l'esercizio corretto e legittimo del potere amministrativo tutelato da un giudice. Assicura la tutela dei privati nei confronti della P.A.

Se la situazione soggettiva del cittadino lesa dalla pubblica amministrazione è un diritto soggettivo interverrà un giudice ordinario, se invece è un interesse legittimo interverrà il giudice amministrativo.

Un tempo solo i diritti soggettivi erano risarcibili, ora tale distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi non c'è più. Il giudice amministrativo ha una giurisdizione esclusiva  ( art. 103 )

La giurisdizione amministrativa si articola su 3 organi:

• consiglio di stato
• tribunali amministrativi regionali
• consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana.

I TAR sono organi generali di giustizia amministrativa di primo grado, sono presieduti da magistrati del consiglio di stato e formati da consiglieri reclutati con appositi concorsi.