Il bilancio dello stato

IL BILANCIO DELLO STATO

L'attività finanziaria dello Stato si realizza attraverso due momenti fondamentali:

• La determinazione dell'ammontare delle risorse necessarie per il soddisfacimento dei bisogni pubblici e l'impiego delle stesse nel finanziamento della spesa pubblica;

• La ripartizione del corrispondente carico fra i singoli componenti della comunità, i quali sono tenuti in forza di legge al versamento di una quota del loro reddito a titolo di imposta.

L'attività finanziaria ha riscontro nel bilancio dello Stato che può definirsi come il documento contabile in cui vengono elencate le entrate e le spese relative all'attività finanziaria dello Stato in un periodo di tempo determinato.

Questa attività viene suddivisa in uguali periodi di tempo, in genere un anno, chiamato anno finanziario che in Italia coincide con l'anno solare, va cioè dal 1° gennaio al 31 dicembre. La legge del 1° marzo ha modificato la decorrenza dell'anno finanziario facendola coincidere con l'anno solare. In precedenza l'anno finanziario decorreva dal 1° luglio di ogni anno al 30 giugno dell'anno successivo. Concetto distinto a quello di anno finanziario è quello di esercizio finanziario infatti mentre l'anno finanziario ha un connotato puramente temporale, l'esercizio finanziario ha un notevole contenuto economico-giuridico, in quanto è costituito dal complesso delle operazioni contabili effettuate in un determinato anno finanziario.

Il bilancio dello Stato ha differenti funzioni. La prima funzione che oggi si assegna al bilancio dello Stato riguarda il suo significato politico, che ha acquistato nel tempo un rilievo sempre più importante, sia perché lo Stato (e gli altri enti pubblici) sono l'espressione diretta della collettività, sia per il ruolo che la moderna finanza affida a tali enti. Il bilancio consente di verificare le scelte operate dal governo riguardo agli obiettivi generali di politica economica. Un'altra importante funzione è quella di permettere il controllo finanziario  dell'attività del Governo: controllo che viene esplicato soprattutto dal Parlamento, e che consiste nel verificare che la spesa pubblica sia conforme alle leggi e non ecceda gli stanziamenti autorizzati mediante l'approvazione del bilancio. L'ultima funzione del bilancio è quella del controllo operativo , consistente nell'utilizzazione di tale documento contabile come strumento atto a stabilire le modalità più convenienti per raggiungere gli obiettivi di politica economica.

Il bilancio ha differenti requisiti, detti anche principi del bilancio, che sono:

• Universalità: tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte al bilancio, in modo da consentire al Parlamento di controllare interamente la gestione del denaro pubblico.
• Integrità:  tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte al bilancio per intero, al lordo delle spese e delle entrate che possono originare.
• Unità: le entrate e le spese si devono presentare come un tutto unitario, senza che si possano collegare singole voci di entrata a singole voci di spesa.
• Annualità: Secondo questo principio sancito dall'art. 81 della Costituzione, il bilancio preventivo dello Stato deve essere approvato annualmente dalla Camere.
• Specializzazione: tutte le entrate e tutte le spese devono essere disaggregare e classificate.
• Pubblicità: il bilancio, una volta approvato dal Parlamento mediante legge formale, deve essere portato a conoscenza dei cittadini mediante la pubblicazione della legge di bilancio sulla Gazzetta Ufficiale.

Il bilancio dello Stato può essere classificato in vari modi. Rispetto al tempo cui si riferisce, il bilancio si distingue in preventivo e consuntivo.

Il bilancio preventivo si riferisce all'esercizio successivo a quello in cui viene redatto, e contiene l'indicazione delle entrate che si prevede di realizzare e delle spese che si prevede di sostenere nell'esercizio che sta per iniziare. Viene pertanto compilato dal Governo prima dell'inizio dell'anno finanziario, e costituisce il piano delle entrate e delle spese, approvato dal Parlamento.

Il bilancio consuntivo si riferisce ad un esercizio già concluso, e contiene l'indicazione delle entrate effettivamente realizzate e delle spese effettivamente sostenute in tale periodo, esso viene comunemente chiamato rendiconto.

Rispetto al contenuto il bilancio può essere di competenza o di cassa.

Il bilancio di competenza  comprende le entrate che si ha il diritto di riscuotere (entrate accertate) e le spese che si ha l'obbligo di pagare (spese impegnate) riguardanti l'esercizio finanziario a cui si riferisce il bilancio di previsione, anche se le entrate e le spese non si sono ancora materialmente verificate.

Il bilancio di cassa comprende tutte le  entrate e tutte le spese che effettivamente saranno riscosse o pagate nel corso dell'anno finanziario, anche se si riferiscono ad altri esercizi. Esso viene chiamato anche bilancio materiale.

Le entrate accertate ma non ancora riscosse danno luogo ai residui attivi, mentre le spese impegnate ma non ancora erogate originano i residui passivi.

Ci sono differenti teorie sul pareggio del bilancio. Secondo la scuola classica il bilancio dello Stato doveva essere in pareggio: le entrate dovevano servire alla copertura delle spese, evitando sia eccessi di entrate sulle spese (avanzi di bilancio), sia eccessi delle spese sulle entrate (disavanzi o deficit di bilancio). Le entrate dovevano quindi uguagliare le uscite: un avanzo sottrae risorse al mercato, che sa utilizzarle in modo più efficiente, un disavanzo fa indebitare lo Stato, sottraendo risparmio da destinare agli investimenti privati. Questa teoria è stata posta in crisi da J.M. Keynes che sosteneva che se il sistema non assicura il pieno impiego dei fattori produttivi il bilancio pubblico deve essere impiegato allo scopo di sostenere la domanda, per conseguire un equilibrio fra domanda ed offerta globale tale da garantire la piena occupazione dei fattori produttivi. Degli economisti scandinavi e americani agli inizi degli anni trenta sostennero la teoria del doppio bilancio secondo la quale il pareggio si deve conseguire nell'ambito della parte corrente del bilancio, in cui vengono comprese solo le entrate e le spese correnti. Dato che le spese correnti esauriscono i loro effetti nel corso dell'esercizio finanziario, esse devono essere finanziate con entrate correnti, cioè con le entrate dei tributi ordinari, che vengono riscossi ogni anno. L'altra parte del bilancio, detta in conto capitale non deve essere necessariamente in pareggio: il deficit può essere coperto con il ricordo ai prestiti pubblici, oppure alienando beni patrimoniali pubblici. Questa teoria è stata elaborata sotto l'influenza della finanza congiunturale che stabilisce che nella fase di espansione, le entrate pubbliche dovevano essere più elevate delle spese, per consentire l'accumulo di avanzi di bilancio allo scopo di evitare il surriscaldamento dell'economia, mentre nella fase di depressione, il bilancio doveva sopportare anche gravi deficit, se era necessario sostenere la domanda globale insufficiente. Secondo la teoria del doppio bilancio è lecito finanziare la spesa in conto capitale mediante il ricorso al debito pubblico. Sempre degli studiosi scandinavi avevano elaborato la teoria del bilancio ciclico secondo la quale il bilancio dello Stato non deve essere in pareggio anno per anno; il pareggio si deve conseguire nell'arco del ciclo economico, facendo in modo che i disavanzi degli anni di depressione siano compensati dagli avanzi degli anni di espansione. L'abbandono del criterio del pareggio si ha con l'affermazione della finanza funzionale che sostiene che il bilancio pubblico deve essere usato per espandere la domanda globale oppure per ridurla a seconda degli obiettivi che la politica economica intende realizzare.

Il sistema italiano di bilancio ha subito negli ultimi decenni un processo radicale di trasformazione. Il nuovo sistema ha differenti finalità, come: razionalizzazione e programmazione della spesa pubblica, adeguamento della struttura del bilancio pubblico ai principi della contabilità nazionale e alle esigenze della programmazione economica, riduzione della rigidità del bilancio pubblico, partecipazione più attiva e sostanziale del Parlamento al procedimento di formazione e gestione del bilancio.

L'attività finanziaria dello Stato Italiano si svolge in base al bilancio annuale di previsione, riferito all'anno solare successivo. La riforma della contabilità generale dello Stato ha introdotto, accanto al bilancio preventivo di competenza, il bilancio preventivo di cassa, che ha lo stesso valore giuridico del primo. Il bilancio preventivo di competenza consente l'esercizio di controllo politico e finanziario sull'attività del Governo; il bilancio preventivo di cassa è uno strumento essenziale al governo della liquidità e al controllo della spesa pubblica.

Il bilancio annuale di previsione è composto da tre parti: uno stato di previsione delle entrate, tanti stati di previsione delle spese quanti sono i ministeri e un quadro generale riassuntivo da cui emergono i risultati differenziali.

Il bilancio viene elaborato dal Ministro dell'economia e delle finanze. La redazione materiale del bilancio spetta alla Ragioneria generale dello Stato. Ogni ministero redige il proprio stato di previsione della spesa, mentre il Ministero dell'economia deve predisporre, oltre al proprio stato di previsione della spesa, anche l'unico stato di previsione delle entrate. Spese ed entrate vengono presentate nel bilancio generale simmetrico.

Il bilancio, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, viene presentato al Parlamento dal Ministro dell'economia e delle finanze entro il 30 settembre di ogni anno. Una volta giunto al Parlamento, il bilancio segue il suo iter legislativo. Presso ciascuna Camera, una Commissione permanente esamina preliminarmente il bilancio al fine di preparare la discussione in aula. Successivamente, le singole Camere discutono il bilancio e lo votano per unità previsionali di base. Se il bilancio preventivo non viene approvato dal Parlamento entro il 1° gennaio, che segna la data di inizio del nuovo anno finanziario, lo stesso Parlamento autorizza, mediante apposita legge, l'esercizio provvisorio del bilancio: durante tale periodo il Governo può applicare il bilancio in attesa che intervenga l'approvazione, e quindi può riscuotere le entrate e pagare le spese in base alle cifre del progetto di bilancio. L'esercizio provvisorio non può essere concesso per periodi superiori ai quattro mesi, quindi non può protrarsi entro il 30 aprile. Durante tale periodo possono assumersi impegni sul bilancio di competenza ed effettuarsi pagamenti sul bilancio di cassa entro il limite di un dodicesimo degli stanziamenti per ciascuno dei mesi dell'esercizio provvisorio.

La riforma del 1978 (legge 5 agosto 1978, n. 468) ha avuto lo scopo di affidare al sistema di bilancio il ruolo di sede decisionale della spesa e di verifica della compatibilità della stessa spesa con gli obiettivi di politica economica del Paese. La legge n.468 definisce il bilancio pluriennale come "strumento di programmazione dei flussi finanziari, nonché fondamentale parametro di riferimento per quanto concerne il riscontro della copertura delle nuove e maggiori spese". Si tratta di un bilancio di previsione di competenza che comprende un periodo di tempo da tre a cinque anni a iniziare dall'anno al quale è riferito il bilancio annuale. Il bilancio pluriennale è scorrevole, viene elaborato ogni anno spostandone la decorrenza e il termine in avanti di un anno, in modo da poterlo aggiornare con gli elementi di valutazione emersi nel corso dell'anno. Esso contiene dati aggregati per ciascuna categoria di entrata e di spesa, non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate ed a pagare le spese ivi indicare, in quanto tali autorizzazioni competono solo al bilancio annuale. Ha valore di strumento giuridico per la valutazione dell'esistenza di una copertura per le nuove e maggiori spese che saranno autorizzate per legge e che avranno effetto per più anni sul bilancio dello Stato.

Le leggi di  riforma del bilancio dello Stato richiedono l'approvazione da parte del Parlamento di altri documenti presentati dal Ministro dell'economia e delle finanze. Essi sono: la relazione generale sulla situazione economica del paese, il documento di programmazione economico-finanziaria,il rendiconto generale dello stato che si divide in bilancio consuntivo e conto generale del patrimonio dello Stato, il bilancio preventivo a legislazione vigente, la relazione revisionale e programmativa e la legge finanziaria e leggi collegate.

All'interno del bilancio ci sono state varie classificazioni per quanto riguarda le entrate e le spese. In passato era diffusa la concezione patrimoniale-aziendalistica dello Stato secondo la quale lo Stato doveva commisurare le spese alle entrate badando a non intaccare il suo patrimonio. Le entrate e le spese venivano distinte in ordinarie e straordinarie, a seconda della loro ripetibilità nel tempo. A loro volta le entrate e le spese straordinarie venivano distinte in effettive e per movimento di capitali. Le prime davano luogo ad un reale aumento o a una reale diminuzione del patrimonio dello Stato (fatti modificativi), le altre davano luogo a semplici trasformazioni del patrimonio dello Stato, senza mutarne la consistenza effettiva (fatti permutativi).

Questa classificazione è stata abolita dalla legge 1° marzo 1964, n.62 (legge Curti), che ha introdotto un nuovo criterio definito economico-funzionale. Ciò per il rilievo che riveste la classificazione economica e la classificazione funzionale della spesa: con la prima si cerca di individuare gli effetti dell'attività finanziaria sulla situazione economica del Paese, mentre con la seconda si mira a cogliere l'influenza dell'attività finanziaria dello Stato. Per le entrate è stata accolta una classificazione amministrativa, che distingue le entrate secondo la natura dei cespiti da cui derivano e l'organo che provvede all'accertamento.

La legge 3 aprile 1997 n. 94 e il decreto legislativo 7 agosto 1997 n.279 hanno modificato il sistema italiano di bilancio allo scopo di rendere più rapito e razionale il controllo politico del Parlamento su questo atto fondamentale di governo e per rendere più efficiente e responsabile l'attività amministrativa. Le unità elementari del bilancio ai fini del controllo politico sono ora le unità previsionali di base, determinate, sia per le entrate, sia per le spese, con riferimento ad aree omogenee di attività e di risorse, affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa. Questi centri sono costituiti dai massimi uffici dirigenziali dei ministeri, i quali sono ora direttamente responsabili della realizzazione degli interventi e del conseguimento degli obiettivi di propria competenza. Con questa riforma il Parlamento è chiamato ad approvare il bilancio per unità previsionali di base e non più per capitoli.

Le entrate sono ora classificate per:

• Centri di responsabilità amministrativa: il centro di responsabilità amministrativa delle entrate dello Stato è il Dipartimento dello politiche fiscali che fa capo al ministero dell'economia e delle finanze.
• Titoli: individuano i diversi tipi di entrata a seconda della fonte, e distinguiamo: entrate tributarie, entrate extratributarie, entrate per alienazione e ammortamenti di beni patrimoniali e accensione di prestiti.
• Unità previsionali di base:indicano la natura giuridico-economica del cespite dal quale proviene l'entrata. Costituiscono l'unità elementare ai fini dell'approvazione del bilancio da parte del Parlamento.
• Capitoli: distinguono le voci di entrata secondo l'oggetto ai fini della gestione e della rendicontazione.

Le spese sono classificate per:

• Centri di responsabilità amministrativa: ministero dell'istruzione
• Titoli: indicano se si tratta di spese correnti, spese in conto capitale o spese per rimborso di prestiti.
• Macro-aggregati: individuano l'oggetto della spesa e il suo contenuto economico.
• Unità previsionali di base: indicano le unità elementari votate dal Parlamento e si dividono a loro volta in capitoli che è l'unità elementare ai fini della rendicontazione e della gestione.

Ci sono varie norme relative al bilancio. La più importante è sicuramente costituita dall'articolo 81 della costituzione.

"Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L'esercizio provvisorio di bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.

Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte."

Il primo comma di questo articolo stabilisce che l'iniziativa della presentazione alle Camere delle leggi inerenti il bilancio compete al potere esecutivo. L'approvazione avviene attraverso il normale iter parlamentare.

Il secondo comma dice che sono la legge può concedere l'esercizio provvisorio del bilancio, e per un periodo non superiore a quattro mesi, nei casi in cui il bilancio preventivo non è stato approvato prima dell'inizio del nuovo anno finanziario.

Il terzo comma stabilisce che nuovi tributi o maggiori spese non possono essere stabiliti in sede di approvazione di bilancio e ciò secondo una regola di correttezza amministrativa secondo il quale è inopportuno che insieme al bilancio vengano varati provvedimenti che istituiscono nuovi tributi. Si è riconosciuto che questa norma limita il valore sostanziale del bilancio. Infatti la legge di bilancio è solo formale, non può introdurre modifiche al sistema giuridico preesistente , non ha quindi la sostanza della legge, ha solo la veste in quanto segue l'iter legislativo normale. Sarà la legge finanziaria introdotta dall'art.11 della legge 5 agosto 1978 n.468 a operare modifiche ed integrazioni a disposizioni legislative, successivamente (1988) ammesse entro certi limiti.

Il quarto comma dice che il legislatore non può deliberare nuove o maggiori spese, oltre a quelle previste in bilancio, senza indicare i messi per farvi fronte.

La legge finanziaria è stata introdotta per aggirare il disposto per cui il bilancio non può introdurre nuove entrate e nuove spese, essa consente di aggirare la rigidità del bilancio. Essa accompagna la legge del bilancio, senza essere sottoposta ai limiti che la norma costituzionale (art.81) pone alla legge di bilancio stessa. Con la legge finanziaria subito fu possibile modificare precedenti norme tributarie stabilendo nuove entrate e nuove spese. E' normale quindi che l'approvazione della legge finanziaria da parte del Parlamento deve precedere quella del bilancio. Ciò provocò tuttavia interminabili discussioni in Parlamento e si ricorreva spesso all'esercizio provvisorio, e talvolta la legge finanziaria veniva approvata solo pochi giorni prima della scadenza dello stesso. Quindi con la legge n. 362/1988 ci furono delle modifiche. Questa legge portò alla limitazione dei contenuti della legge finanziaria, prescrivendo che entro il 30 settembre di ogni anno il Governo deve presentare alle Camere una legge finanziaria "snella". Essa però ora non può introdurre nuove imposte, tasse o contributi, e non può disporre di nuove o maggiori spese; nuove entrate e nuove spese per attuare la manovra di finanza pubblica si possono introdurre solo con distinti disegni di legge collegati alla finanziaria.

In base alla nuova disciplina la legge finanziaria deve contenere:

Il limite massimo del saldo netto (entità risorse necessarie per la copertura delle spese pubbliche) da finanziare e del ricorso al mercato finanziario per colmare il disavanzo di bilancio.

La determinazione delle quote annuali delle leggi di spesa a carattere pluriennale.

Le eventuali variazioni decise per imposte dirette e indirette, tariffe, contributi. Sono consentite solo variazioni quantitative.

La determinazione degli accantonamenti dei fondi speciali che servono per la copertura dei provvedimenti legislativi di cui si prevede l'approvazione nel corso di esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale.

Le altre norme costituzionali che hanno importanza relative al bilancio sono l'articolo 75 della costituzione che nel secondo comma stabilisce che "non è ammesso referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali". La ragione di questa norma è di facile interpretazione in quanto le leggi tributarie e di bilancio dispongono prelievi di ricchezza a carico dei cittadini, per cui l'abrogazione di tali leggi mediante referendum arrecherebbe danni all'equilibrio finanziario.

Infine l'articolo 100 che regola l'attività della Corte dei Conti stabilisce che "La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito".

Con l'approvazione da parte del Parlamento, il bilancio diventa esecutivo e il Governo è autorizzato ad erogare le spese e a riscuotere le entrate previste in bilancio. All'esecuzione provvedono i diversi ministeri secondo le rispettive competenze, sulla base dei valori iscritti al bilancio. L'attività di gestione del Governo, è sottoposta a controllo, sia durante il suo svolgimento, sia al termine dell'anno finanziario. Tale controllo può essere interno o esterno alla pubblica amministrazione.

Il controllo sulla gestione del bilancio può essere interno o esterno. Il controllo interno avviene da parte di un organo amministrativo, la ragioneria generale dello Stato, che valuta la legittimità  degli atti di spesa ma anche la proficuità delle spese stesse.

Il controllo esterno è effettuato dal Parlamento e dalla Corte dei Conti. Il Parlamento interviene con un controllo politico esercitato sul rendiconto generale dello Stato (bilancio consuntivo e conto del patrimonio). La Corte dei Conti interviene con un controllo giurisdizionale disciplinato anche dall'articolo 100 C. Esercita un controllo di legittimità, controlla quindi se la spesa è prevista dalla legge quindi autorizzata dal Parlamento.

Con il controllo di proficuità si controllo il merito della decisione, cioè se la spesa è opportuna o meno.

LE LEGGI ITALIANE IN MATERIA DI BILANCIO