Il governo della Repubblica

Quello italiano è un Governo parlamentare. E' un organo complesso formato da organi diversi e dotati di proprie specifiche attribuzioni: Presidente del Consiglio, ministri, Consiglio dei ministri (governo inteso come organo politico). Ognuno di questi organi ha alle proprie dipendenze ministeri, uffici e dirigenti che svolgono la parte burocratica.

La formazione e l'entrata in vigore del governo

La formazione del governo si realizza tramite l'adozione dei decreti presidenziali di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, controfirmati dal nuovo Presidente del Consiglio, al temine della fase della consultazione ma l'art. 93 Cost., subordina esplicitamente l'assunzione delle funzioni governative al giuramento dei componenti del Governo nelle mani del Presidente della Repubblica.

Con questi passaggi, il Governo della Repubblica è regolarmente formato. La sua permanenza in carica è però esplicitamente subordinata al conferimento della fiducia da parte del Parlamento, la quale può essere espressa in un termine temporale relativamente incerto.

La permanenza in carica del Governo e dei singoli Ministri

Il conferimento della fiducia parlamentare permette la permanenza in carica del Governo per tutta la durata della legislatura, salvo la sola ipotesi di revoca della fiducia mediante l'adozione di una mozione di sfiduca da parte di una Camera.

Mozione di fiducia. L'art. 94 Cost. stabilisce che il Governo, una volta nominato dal Presidente della Repubblica, deve presentarsi al Parlamento per ottenere da ciascuna Camera la fiducia,la quale viene concessa attraverso votazione per appello nominale. Tale votazione avviene sulla base dell'esposizione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri delle linee di programma di Governo. A queste ultime si riferisce la motivazione della mozione di fiducia, che dunque impegna il Governo a perseguire l'indirizzo politico che in esse trova espressione, ma impegna anche il Parlamento a contribuire alla sua realizzazione, attraverso l'esercizio dei suoi poteri decisionali e dei suoi poteri mediante i quali esso può richiamare il Governo al rispetto degli impegni programmatici assunti in sede di voto di fiducia.

Mozione di sfiducia. Con la mozione di sfiducia si pone fine al rapporto fiduciario tra il Governo e la sua maggioranza parlamentare. Essa dunque può rappresentare lo strumento sanzionatorio di un prolungato comportamento del Governo difforme rispetto agli impegni assunti in sede di relazione programmatica che può costringere il Governo alle dimissioni. La mozione di sfiducia deve essere presentata da almeno 1/10 dei membri di una Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Così come la mozione di fiducia, anche quella di sfiducia deve essere motivata e deve essere votata per appello nominale. (Nella Costituzione tedesca del 1949 si parla di sfiducia costruttiva che obbliga il Parlamento che intenda votare la sfiducia al Governo a proporre contestualmente un Governo alternativo). Se con la mozione di sfiducia il parlamento può costringere il Governo alle dimissioni, quest'ultimo ha a sua volta a disposizione uno strumento per costringere la sua maggioranza parlamentare a sostenere le iniziative, secondo l'impegno assunto in sede di approvazione della mozione di fiducia. Si tratta delle cosiddetta questione di fiducia che il Governo può porre su un determinato provvedimento, cui annette particolare importanza, e che trasforma il voto sul medesimo in una confermo o meno del rapporto fiduciario.

Un esame del complessivo sistema costituzionale porta a ritenere che il Governo, giuridicamente, può disporre di tutti i suoi poteri prima del conferimento della fiducia (in particolare di quelli che possono, direttamente o indirettamente, incidere sulle funzioni del Parlamento).

(crisi di governo)

Quando si procede alla formazione di governo, ci si può anche trovare di fronte a crisi T contrasto fra orizzonti politici e mete dei segretari. L'art. 94.4 Cost. prevede che "il voto contrario di una o d'entrambe le camere su un proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni".

Le numerosissime crisi di governo che si sono succedute dal'entrata in vigore della Costituzione non sono mai state originate da voti di sfiducia, ma normalmente da dimissioni spontanee, dovute a situazioni di crisi di politica manifestatesi all'interno della coalizione di maggioranza.

Esistono, infatti, due tipi di crisi:

a)   parlamentare: Si ha quando il Parlamento pone a ordine del giorno una mozione di sfiducia verso il Governo (mai avvenuta).

b)   extraparlamentare: Si ha quando il governo riceve il voto di sfiducia ma ha la facoltà di dimettersi.

Alle crisi determinate da deliberazione del Consiglio dei Ministri, si aggiungono quelle determinate dalle dimissioni del Presidente del Consiglio.

Relativamente ai poteri dei Governi dimissionari appare evidente l'opportunità che essi vengano al solo "disbrigo degli affari correnti", per usare la formula utilizzata nei comunicati della Presidenza della Repubblica. In realtà unico sicuro limite giuridico all'attività del Governo dimissionario sembra essere l'impossibilità di richiedere la registrazione con riserva di un decreto governativo alla Corte dei Conti, mentre, in generale, occorre far riferimento fondamentalmente ai criteri di opportunità o di improrogabile necessità per valutare, di volta in volta. L'ammissibilità delle attività di un Governo dimissionario.

Le dimissioni di un Ministro non provocano alcuna crisi del Governo dal punto di vista giuridico e obbligano semplicemente a colmare il vuoto prodottosi, attraverso o la nomina di un nuovo Ministro, o l'attribuzione dell'interim ad uno dei Ministri già in carica. A ciò si procede con un decreto presidenziale, su proposta del Presidente del Consiglio. Nel medesimo modo si opera anche per i cosiddetti rimpasti, consistenti nel mutamento di più incarichi ministeriali all'interno del Governo in carica.

Il Presidente del Consiglio

Il Presidente del Consiglio è indicato all'art. 95 Cost. come l'organo che "dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile" e che "mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei Ministri".

Anche se è pacifico che non sussiste un rapporto gerarchico fra Presidente del Consiglio e singoli Ministri (primus inter pares), non di meno vi sono alcuni importanti strumenti giuridici mediante i quali il Presidente del Consiglio, specie dopo l'adozione della legge 400/1988 e nel 1993 del regolamento interno del Consiglio dei Ministri, può concretamente esercitare il suo primato politico sugli altri membri del Governo:

potere di esternazione:

manifestare autonomamente verso l'esterno gli indirizzi politici generali del Governo;

approvare ed autorizzare la diffusione del comunicato sui lavori del Consiglio dei Ministri;

potere di rappresentanza:

è l'organo competente ad assumere una serie di determinazioni impegnative per l'intero Governo (espone alle Camere il programma del Governo, pone la questione di fiducia, assume le decisioni proprie del Governo nel procedimenti legislativi, controfirma le leggi e gli atti con forza di legge e mantiene i contatti con il Presidente della Repubblica, in relazione agli atti da promulgare o ad emanare, istaura i giudizi di costituzionalità e vi può intervenire);

poteri di direzione di organi collegiali:

dispone dell'importantissimo potere di fissazione della data delle riunioni del Consiglio e di determinazione del relativo ordine del giorno;

presiede e dirige il Consilio di Gabinetto, ove ritenga di costituirlo con la composizione che reputi più opportuna;

istituisce speciali Comitati di Ministri con funzioni istruttorie;

deve essere tempestivamente informato dell'attività di questi Comitati e di quelli interministeriali e può "deferire singole questioni al Consiglio dei Ministri, perché stabilisca le direttive alle quali i comitati devono attenersi , nell'ambito delle norme vigenti;

presiede la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato le Regioni Province autonome;

poteri che derivano dalla presidenza della maggior arte dei Comitati interministeriali e dalla vice presidenza del Consiglio supremo di difesa.

poteri di promozione e coordinamento dell'attività dei Ministri

potere di rivolgere ai Ministri non solo direttive politiche  ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, ma anche "quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del Governo", quello di "sospendere l'adozione di atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politiche ed amministrative sottoponendoli al Consiglio dei Ministri nella riunioni immediatamente successiva";

concordare con i Ministri le dichiarazioni di rilevanza politica generale;

promuovere verifiche sul funzionamento degli uffici pubblici e  "in casi di particolare rilevanza può richiedere al Ministro competente relazioni e verifiche amministrative";

devono essergli comunicati , prima della loro edizione, tutti i regolamenti ministeriali ed interministeriali.

E inoltre:

ha la competenza esclusiva nella gestione di alcuni settori, ponendo alle sue dipendenze apposite strutture amministrative o autorizzandolo a crearne di nuove (settori di coordinamento della politica comunitaria, della politica generale,d ella politica dell'informazione e dell'editoria, della c.d. "funzioni pubblica", della protezione civile);

gli è stata affidato "l'alta direzione, la responsabilità politica generale e il coordinamento della politica informativa e di sicurezza" svolta dai cosiddetti servizi segreti.

Infine la legge 4000/1988 ha attribuito rilevanti poteri di conoscenza e di stimolo sull'intera amministrazione statale alle strutture organizzative della Presidenza del Consiglio.

Il Consiglio dei ministri

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i Ministri è presieduto dal Presidente del Consiglio, è titolare delle fondamentali funzioni governative: non solo gli spettano tutte le funzioni che la Costituzione e le leggi costituzionali attribuiscono al Governo (l'iniziativa legislativa, la predisposizione del bilanci, l'adozione dei decreti legislativi, dei decreti legge e dei regolamenti governativi, l'esercizio del controllo sulle leggi regionali), ma esso è indicato dalla legge 400/1988, all'art. 2.1, come l'organo che "determina la politica generale del Governo e, ai fini dell'attuazione di essa, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa". La stessa disposizione aggiunge che il Consiglio dei Ministri "delibera su ogni questione relativa all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere. Dirime i conflitti di attribuzione fra i Ministri".

La maggior parte delle numerose attribuzioni del Consiglio dei Ministri possono essere sintetizzate così:

a.      in tema di indirizzo politico, il Consiglio delibera sulle dichiarazioni di indirizzo politico e di impegno programmatico, eventualmente le aggiorna, ed esprime l'assenso alle questioni di fiducia poste dal Presidente del Consiglio; può dare direttive ai Comitati interministeriali su richiesta del Presidente del Consiglio;

b.     in tema di atti normativi, come abbiamo già accennato, il Consiglio delibera i disegni di legge, adotta decreti legislativi ed i decreti legge, nonché i regolamenti governativi;

c.      in  tema di politica internazionale e comunitaria , determina le linee di indirizzo e delibera "i progetti dei trattati e degli accordi internazionali, comunque denominati, di natura politica o militare";

d.     in tema di enti, istituti ed aziende di carattere nazionale, salvi gli enti pubblici creditizi, delibera la nomina dei rispettivi presidenti;

e.      in relazione alle Regioni, esercita le funzioni di controllo sulla legislazione regionale, adotta gli atti di indirizzo e coordinamento e gli atti di direttiva per le funzioni delegate, approva le relative proposte ministeriali di interventi sostitutivi, delibera lo scioglimento dei Consigli regionali ai sensi dell'art. 126 Cost., determina gli indirizzi per i Commissari del Governo, organi sulla cui nomina è chiamato a deliberare;

f.      in relazione dalle confessioni religiose, delibera gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica e con le altre confessioni religiose, atti che successivamente saranno sottoposti ai procedimenti di cui all'artt.7.2 e 8.3 Cost.; 

g.     in relazione ai rapporti con gli organi ausiliari del Governo, può deliberare che il Ministro possa disattendere il parere del Consiglio di Stato e può richiedere la registrazione di un decreto a cui la Corte dei Conti l'abbia negata;

h.     in relazione alla tutela dei principi di costituzionalità e di legalità, delibera di sollevare o di resistere a conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato o fra Stato e Regioni; procede all'"annullamento straordinario, a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi". 

Inoltre, è il Consiglio dei Ministri che delibera, su proposta del Presidente del Consiglio, la nomina di uno o più vice-presidenti del Consiglio, dei Commissari straordinari del Governo, mentre deve essere sentito per la delega di funzioni ai Ministri senza portafoglio, la nomina dei Sottosegretari e l'attribuzione di speciali incarichi ad un Ministro.

I ministri

I Ministri sono contemporaneamente componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli apparati amministrativi in cui la legge ripartisce organicamente la pubblica amministrazione statale, denominandoli Ministeri, che sono in numero definito.

Accanto a coloro che fanno parte del Governo ci sono i cosiddetti Ministri senza portafoglio che fanno parte a pieno titolo, con diritto di voto, del Consiglio dei Ministri. Però non sono a capo di un Ministero ma sono nominati presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. La nomina del Ministri senza portafoglio, che avviene secondo le ordinarie modalità di nomina dei Ministri, è facoltativa e questi svolgono "funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio dei Ministri con provvedimento da pubblicare sulla Gazzetta Ufficiale", nonché gli eventuali compiti specifici loro attribuiti da singole leggi. Per l'espletamento delle loro funzioni i Ministri senza portafoglio sono preposti ad appositi Dipartimenti della Presidenza del Consiglio: spetta a loro, insieme al Presidente, il potere di incidere sull'organizzazione di queste strutture, ivi compreso il potere di nomina del capo del Dipartimento.

Un altro aspetto che la legge 400/1988 ha finalmente preso in considerazione è quello relativo alla nomina di uno o più vice-presidenti del Consiglio. Questa carica dipende, attualmente, dalla volontà del Presidente del Consiglio, che può proporre la nomina di uno o più vice-presidenti. Ritratta di una carica di rilevo essenzialmente politico, dal momento che non ne deriva nessuna differenziazione, quanto alle funzioni rispetto agli altri Ministri, salvo la possibilità di essere chiamati a supplire il Presidente del Consiglio.

Semmai qualche differenziazione di funzioni può derivare dall'esercizio da parte del Presidente del Consiglio del potere di conferire ad un Ministro incarichi speciali di governo per un tempo determinato.

Il Consiglio di Gabinetto ed i Comitati fra i Ministri

L'arricchimento e la notevole diversificazione delle funzioni governativi, nonché lo stesso eccessivo aumento del numero dei Ministri, sono all'origine della tendenza a formare all'interno del Governo organi collegiali più ristretti.

A partire dal 1983 avvenne la creazione informale del Consiglio di Gabinetto ad opera di alcuni dei Presidenti del Consiglio da allora succedutisi. Si è giunto, alla fine, all'art. 6 della legge 400/1988, che prevede che il Presidente del Consiglio possa istituire, con Ministri da lui designati, il Consiglio di Gabinetto per farsi coadiuvare nello svolgimento delle sue funzioni di direzione della politica generale del Governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico e amministrativo.

Per l'esercizio , invece, di vere e proprie puntuali funzioni istruttorie o di stimolo nei confronti del Governo, il Presidente del Consiglio può "disporre, con proprio decreto, l'istituzione di particolari Comitati dei Ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, di esprimere pareri su direttive dell'attività del Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio di Ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non appartenenti alla pubblica amministrazione".   Su questa linea, il regolamento interno del Consiglio dei Ministri ha previsto che possano far parte dei Comitati di Ministri anche Sottosegretari "delegati ovvero espressamente autorizzati dal Presidente del Consiglio".

Esistono poi i Comitati interministeriali, che sono organi collegiali composti dai Ministri interessati ai settori di attività del Comitato, cui si aggiungono, in alcuni casi, funzionari ed esperti, e svolgono non solo l'attività di indirizzo, ma anche di tipo normativo e di tipo provvedimentale.

Recenti innovazioni sono state apportate in tema di Comitati: particolarmente rilevante la prescrizione dell'art. 6.3 della legge 400/1988, per la quale, "i Comitati dei Ministri e quelli interministeriali istituiti per legge debbono tempestivamente comunicare al Presidente del Consiglio l'ordine del giorno delle riunioni, Il presidente può deferire singole questioni al Consiglio, perché stabilisca le direttive alle quali i Comitati debbono attenersi, nell'ambito nelle norme vigenti".

Le norme speciali in tema di reati ministeriali

La legge costituzionale, che ha approvato un nuovo testo dell'art. 96 Cost. afferma che sui reati commessi dal presidente del Consiglio e dai Ministri, nell'esercizio delle loro funzioni, giudica la magistratura ordinaria, previa semplice autorizzazione da parte delle Camere a cui l'inquisito appartiene, o del Senato se sono coinvolti appartenenti ad entrambe le Camere o non parlamentari. Le stesse Camere devono anche autorizzare le necessarie misure limitative della libertà personale, intercettazioni telefoniche, sequestri o violazioni della segretezza delle corrispondenza, perquisizioni ., "salvo che siano colti nell'atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura".

L'organo parlamentare può negare l'autorizzazione alla continuazione del procedimento penale, ma solo a maggioranza assoluta, "ove reputi, con valutazione insindacabile, che l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di Governo".

La competenza a richiedere l'autorizzazione a procedere è stata attribuita ad uno speciale collegio giudiziario istituito presso il Tribunale del capoluogo del distretto della Corte d'Appello competente per territorio, cui spetta anche il compito di svolgere l'ordinaria attività istruttoria. Il collegio è formato da tra magistrati, estratti a sorte fra i magistrati dei Tribunali del distretto.

Successivamente all'autorizzazione parlamentare, è il Tribunale del capoluogo del distretto della Corte d'appello che è chiamato a giudicare, secondo le nome ordinarie; lo stesso avviene per gli eventuali successivi gradi.

I cosiddetti reati ministeriali, e cioè i reati commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali consistono in reati comuni (reati contro la pubblica amministrazione) commessi dal Presidente del Consiglio o da un Ministri, utilizzando i loro poteri o comunque nell'ambito delle funzioni ministeriali. Al di là di questo confine,il membro del Governo che commette reati, ne risponde al pari di ogni altro cittadino.

L'unica norma di privilegio, nelle fasi di giudizio, sembra essere quella per la quale "nei confronti del Presidente del Consiglio e dei Ministri non può essere disposta l'applicazione provvisoria di pene accessorie che comportano la sospensione degli stessi dal loro ufficio. A contrario si deve ritenere che, in tutti gli altri casi, è applicabile ai componenti del Governo l'irrogazione provvisoria o definitiva di pene che portano alla decadenza dall'incarico ministeriale.

Gli Alti Commissari ed i Commissari straordinari

Accanto agli organi necessari per la formazione del Governo, si è assistito, anche alla creazione di altri organi, posti in posizioni di ausiliarietà rispetto all'Esecutivo.

Specifiche funzioni amministrative sono distribuite ad Alti Commissari, che sono a capo di apparati amministrativi ma non sono Ministri (Alto commissariato per il turismo, ecc.).

La legge prevede anche i Commissari straordinari del Governo che vengono nominati in relazione a specifici obbiettivi o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni.

I Sottosegretari

Questo organi, pur non facendo parte del Governo, strettamente inteso, svolgono rilevanti funzioni di governo e di amministrazione, essendo i più stretti collaboratori politici del Presidente del Consiglio e dei Ministri nell'ambito delle loro responsabilità governative.

L'art. 10 della legge 400/1988 configura i Sottosegretari come collaboratori di un Ministro o del Presidente del Consiglio, competenti al esercitare "i compiti ad essi delegati con un decreto ministeriale pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale". Anche la previsione che essi possano intervenire ai lavori parlamentari come rappresentanti del Governo è accompagnata dalla precisazione che debbano far ciò "per sostituire o coadiuvare i rispettivi Ministri"

Si giunge alla loro nomina, mediante un "decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro che il Sottosegretario  è chiamato a coadiuvare, sentito il Consiglio". Questa rilevanza della volontà del Ministro, in sede di nomina, potrebbe far sorgere il dubbio che esso ricomprenda anche un potere di revoca del Sottosegretario nell'ipotesi di un mutamento del Ministro ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????????.

Sempre la medesima disposizione prevede, inoltre, che il Sottosegretario assuma le sue funzioni solo dopo il giuramento, che deve prestarsi dinanzi al Presidente del Consiglio dei Ministri, con la stessa formula utilizzata dai Ministri.

Una posizione del tutto particolare è quella del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, termine sintetico con il quale si indica quello dei Sottosegretari alla Presidenza che è nominato segretario del Consiglio dei Ministri. Egli dispone di poteri diversi da quelli degli altri Sottosegretari: non solo "cura la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni", ma da lui dipendono l'Ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri ed anche quei dipartimenti ed uffici della Presidenza del Consiglio "per il quali il Sottosegretario abbia ricevuto delega dal Presidente del Consigli dei Ministri". Anzi, l'art. 18.5 della legge 4000/1988 afferma che il Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri dipende, oltre che dal Presidente del Consiglio, "per quanto di competenza" anche dal Sottosegretario alla Presidenza.

Le funzioni di indirizzo politico del Governo.

Seguono una serie di atti governativi, tipicamente espressivi del suo indirizzo politico e amministrativo.

1. atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e programmatica , sulla quale il governo chiede la fiducia;
2. indirizzo nella politica estera: trattati e accordi internazionali, atti attraverso i quali si assicura lo sviluppo dei rapporti all'interno delle Comunità europee, gli atteggiamenti assunti in relazione ai rapporti con gli altri Stati ed agli organismi sopranazionali;
3. indirizzo nella politica militare, tra cui vanno considerati i poteri del Consiglio supremo di difesa in ordine alla determinazione dei criteri e delle direttive per l'organizzazione ed il coordinamento delle attività che riguardano la difesa nazionale, nonché gli eventuali atti governativi di recepimento degli stessi;
4. direttive in materia di sicurezza pubblica, tra cui vanno annoverati i poteri del Presidente del Consiglio, coadiuvato dal Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza, nella determinazione degli indirizzi e degli obiettivi da perseguire in questo settore; inoltre, vanno considerati anche i poteri del Governo;
5. rapporti con le confessioni religiose e le organizzazioni sindacali;
6. iniziative legislativi;
7. scelte in materia di finanza pubblica e di bilancio; particolarissima importanza il disegno di legge relativo al bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo accompagnano (il documento di programmazione economica-finanziaria, i disegni di legge relativi al bilancio pluriennale, alla legge finanziaria ed alle leggi collegate, la relazione previsionale e programmatica), dal momento che in tali atti vengono operate rilevanti scelte economiche e finanziarie;
8. indirizzi alle Regioni: direttive per dirigere l'attività dei commissari del Governo sulla base degli indirizzi determinati dal Consiglio dei Ministri; al tempo stesso molti atti governativi (dai rinvii delle leggi regionali; agli atti di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, agli atti di indirizzo e coordinamento, alle modalità di riparto  dei fondi) trovano sostanziale fondamento in intese conseguite nelle più diverse sedi, informali o formali, come la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni;
9. indirizzi negli atti di pianificazione e programmazione: atti di direttiva indirizzati al altri organi o soggetti della pubblica amministrazione;
10. direttive agli enti di gestione delle partecipazioni statali;
11. l'uso dei poteri normativi del Governo;
12. scelte di rivolgersi ad organi giurisdizionali.

Funzioni amministrative

Anche se la maggior parte delle vere e proprie funzioni amministrative del Governo sono costituite dalla funzioni proprie dei singoli Ministri, tuttavia il Presidente del Consiglio ed il Consiglio dei Ministri sono anch'essi titolari di importanti funzioni amministrative.

Alcune espressamente previste dalla legge 400/1988; quelle che mirano:

a dirigere e coordinare in modo unitario le funzioni ministeriali

a dirimere i conflitti di attribuzioni fra i Minisistri

a dare direttive ai Comitati dei Ministri ed a quelli interministeriali

a indirizzare e coordinare le funzioni amministrative regionali o a dirigere quelle delegate

ad annullare in via straordinaria gli atti amministrativi illegittimi.

Ma soprattutto, il Presidente del Consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di numerosissimi altri poteri amministrativi.

Spetta anzitutto al Governo la nomina dei dirigenti generale o di altre speciali qualifiche superiori. Analoghi poteri sono previsti per la nomina di coloro che sono chiamati a ricoprire le massime cariche dell'amministrazione statale, rispetto alla quali il Governo fissa anche la destinazione.

E' sempre il Consiglio dei Ministri che nomina la quota di componenti della Corte dei Conti e del Consiglio di Stato di spettanza del Governo.

Molto numerose sono le norme che affidano al Presidente del Consiglio o , più comunemente, al Consiglio dei Ministri la nomina dei componenti degli organi dei maggiori enti pubblici, aziende od istituti nazionali o di organismi collegiali operanti presso l'amministrazione statale.

In materia di gestione del bilancio statale, è il Governo il soggetto titolare di poteri assai significativi, sia che ci si riferisca alla fase dell'esercizio provvisorio, sia che si riferisca alla fase della gestione della legge di bilancio, che vede un ruolo rilevante affidato anche al Ministro del tesoro, specialmente nell'utilizzo dei "fondi speciali".

In tema di governo nel settore valutario e di funzionamento del settore creditizio il peso del Governo è decisivo, e passa prevalentemente attraverso un complesso rapporto fra Ministro del Tesoro, Banca d'Italia e CICR.

Nel settore pubblico impiego è il Governo che autorizza la sottoscrizione dei contratti collettivi.

In quasi tutti i settori nei quali sono state adottate atti di programmazione-pianificazione, sono stati attribuiti al Governo od a Comitati interministeriali importanti poteri di specificazione ad attuazione.

Quanto ai poteri amministrativi dei singoli Ministri, essi corrispondono non solo a quelli direttamente attribuiti da disposizioni legislative, ma alla sommatoria di tutte le attribuzioni degli apparati organizzativi a cui sono preposti; il Ministro dispone degli strumenti giuridici per dirigere la attività degli uffici da lui dipendenti e per garantire la piena conformità dei comportamenti di tali uffici alla prescrizioni legislative e regolamentari, nonché alle sue direttive.

Inoltre, di norma, il Ministro presiede tutti gli organi collegiali di vertice o consultivi del Ministero, nonché le Aziende che siano costituite presso il Ministero.

esecuzione o di attuazione.

Le funzioni normative

La nostra Costituzione ha dato la possibilità al Governo di adottare atti normativi pari a quella delle leggi; infatti all'affermazione che il potere legislativo appartiene al solo Parlamento, si è infatti accompagnata la previsione di alcune ipotesi, puntualmente delimitate, di possibile intervento in materia del Governo: ciò può avvenire o per motivi di improrogabile urgenza a provvedere, o per un atto espresso di volontà dello stesso Parlamento.

Questa attività è regolamentata dagli artt. 76 e 77 Cost. che disciplinano la delegazione legislativa e la decretazione d'urgenza; inoltre, tutta la materia degli atti normativi del Governo è stata di recente ridisciplinata dalla legge 400/1988.

I decreti legislativi

La delega legislativa al Governo è ammessa dall'art. 76 Cost. ove la legge del Parlamento (denominata legge di delegazione) determini:

l'oggetto della delega stessa. In relazione alle materie delegabili, sulla base di un'interpretazione sistematica della Costituzione, è opinione comune che il Governo non possono essere delegato né a modificare o integrare la Costituzione, né adottare quelle determinazioni legislative che incorporano anche una funzione di controllo o di indirizzo del Parlamento e del Governo.

il termine entro cui il Governo potrà esercitare la funzione legislativa delegata.

Se la delega ha durata ultrabiennale, il Governo è tenuto a sottoporre gli schemi di decreto legislativo al parere delle Commissioni parlamentari permanenti, competenti per materia, le quali, entro sessanta giorni, dovranno emettere un parere "indicando specificatamente le eventuali disposizioni non ritenute corrispondenti alle direttive della legge di delegazione"; anzi, si prevede che il Governo debba far riavere alle Commissioni le sue osservazioni, nonché le eventuali modificazioni degli schemi di decreto, così che esse possano esprimere, entro trenta giorni, il loro parere definitivo.

i principi normativi ed i criteri direttivi che il Governo dovrà rispettare nel dettare la nuova disciplina dotata di forza di legge.

La delega legislativa è sempre revocabile da parte del Parlamento, in modo esplicito ma anche implicito, attraverso l'esercizio diretto da parte del Parlamento del potere legislativo in precedenza delegato.

Manca un pezzo

I decreti legge

La disciplina costituzionale in tema di decretazione d'urgenza (art. 77 Cst.) appare particolarmente severa, nel tentativo di permettere solo in casi davvero eccezionali, e per periodi rigidamente delimitati, la autoattribuzione da parte del Governo del potere di adottare, senza previa delega del Parlamento, atti con forza di legge. Infatti, la adozione del decreto legge è prevista, sotto la esplicita responsabilità del Governo, solo "in casi straordinari di necessità e di urgenza".

Il Governo, nello stesso giorno in cui il decreto legge è emanato e ne dispone la pubblicazione sulla gazzetta Ufficiale, conseguendone l'immediata efficacia, ha l'obbligo di trasmetterlo alle Camere, chiedendone la conversione in legge. La conversione in legge deve intervenire necessariamente entra sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto legge, pena la perdita di efficacia del decreto fino dal momento in cui è stato adottato (perdita dell'efficacia ex tunc).

Manca un pezzo

I regolamenti

Quando al procedimento, i regolamenti del Governo sono deliberati dal Cosniglio dei Ministri, previo parere del Consiglio di Stato; sono emanati con D.P.R., registrati presso la Corte dei Conti e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.

Sul piano delle tipologie, i regolamenti possono distinguersi tra loro:

per l'ambito di discrezionalità di cui il Governo dispone

regolamenti di esecuzione di leggi e  decreti legislativi;

regolamenti di attuazione e integrazione di leggi e decreti legislativi, quelli che operano in relazione a leggi che contengono solo norme di principio;

regolamenti indipendenti, quelli che intervengono in materie "in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge".

regolamenti delegati, finalizzati a permettere l'avvio di un processo di delegificazione (cioè di attribuzione al potere regolamentare del compito di regolare certe materie anche in deroga alla disciplina precedentemente posta da una legge)

per il loro particolare oggetto:

regolamenti di organizzazione e funzionamento delle amministrazioni pubbliche: rappresentano un importante e tipico esempio di regolamento operante ad integrazione delle prescrizioni di legge relative all'organizzazione dei pubblici uffici;

regolamenti medianti i quali il Governo o il Ministro competente determinano gli uffici di livello dirigenziali e le relative funzioni dei dirigenti.

Regolamenti che danno esecuzioni nell'ordinamento interno ad accordi internazionali, attinenti a materie già disciplinate a livello di fonti secondarie

Regolamenti che approvano statuti di enti pubblici, deliberati dagli organi di questi enti.

POTERE REGOLAMENTARE DEI MINISTRI

I regolamenti ministeriali ed interministeriali possono essere adottati dal Presidente del Consiglio o dai ministri con l'obbligo di autoqualificarsi come regolamenti. Il procedimento di formazione è analogo a quello dei regolamenti governativi. Fase tipica nel procedimento di formazione dei regolamenti ministeriali, è, invece, la necessaria trasmissione, prima della adozione, dello schema di regolamento al Presidente dal Consiglio dei Ministri perché questi possa esercitare i suoi poteri finalizzati al mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo in relazione agli atti normativi dei singoli membri del Governo.

Esistono anche dei limiti stabiliti del potere regolamentare dei Ministri: questo può essere esercitato "solo nelle materie di competenza del Ministro o di autorità sott'ordinate al Ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere"; si prevede inoltre che "i regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo".

I regolamenti ministeriali possono essere solo di esecuzione o di attuazione-integrazione.