Il ruolo e le funzioni del capo dello stato: generalità; gli atti presidenziali e la controfirma ministeriale

Il ruolo e le funzioni del capo dello stato: generalità; gli atti presidenziali e la controfirma ministeriale

In tutte le forme di governo a tre componenti essenziali nelle quali il capo dello stato si distingue dal governo soggettivamente inteso, per determinare il ruolo che spetta a quest'organo entro il sistema complessivo si devono affrontare delicatissimi problemi. Più adeguata alla forma di governo vigente in Italia è per questi aspetti la quarta ricostruzione dottrinale, risalente a celebri teorie formulate fin dalla prima metà dell'ottocento: vale a dire l'idea che il capo di uno stato parlamentare debba essere posto al di fuori dei tre tradizionali poteri statali, per venire concepito come l'esclusivo titolare di un quarto potere neutro, spoliticizzato ed imparziale, avente per oggetto specifico la moderazione dei conflitti e la risoluzione delle crisi.

Per avvicinarsi alla soluzione del problema, occorre dunque andar oltre le teorizzazioni troppo generali e considerare che, anche sotto questo aspetto, l'Italia rappresenta un caso a sé stante. Si consideri da un lato, il nutritissimo elenco dell'art. 87 Cost.: "il presidente della repubblica è il capo dello stato e rappresenta l'unità nazionale. Può inviare messaggi alle camere. Indice le elezioni delle nuove camere e ne fissa la prima riunione. Autorizza la presentazione alle camere dei disegni di legge di iniziativa del governo. Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti. Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla costituzione. Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello stato. Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, autorizzazione delle camere. Ha il comando delle forze armate, presiede il consiglio supremo della difesa costituito secondo legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle camere, presiede il consiglio superiore della magistratura. Può concedere grazie e commutare le pene. Conferisce le onorificenze della repubblica". Stando alla lettera di tutto questo insieme di previsioni, parrebbe dunque che il presidente della repubblica provveda in prima persona ad una vasta serie di fondamentali adempimenti. Ma è chiaro che tali disposizioni non possono avere un significato compiuto, dovendo invece venire inserite nel complesso delle norme riguardanti l'organizzazione costituzionale dello stato. L'art. 90 cioè, escludendo in via di principio che il presidente della repubblica sia responsabile degli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, esclude in pari tempo che egli sia titolare di un ruolo politico essenziale. "Nessun atto del presidente della repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità".

Per meglio intendere la ragion d'essere e i significati della controfirma ministeriale degli atti del capo dello stato, giova per altro aprire una parentesi sulle origini di tale istituto e sulle profonde trasformazioni che esso ha subito o sta subendo nel corso della storia.

In sintesi, dunque, è stato sostenuto che la controfirma apposta dai ministri o dai cancellieri regi, assolvesse ad una duplice funzione: quella di attestare la provenienza dell'atto da parte del monarca; e quella di impegnare il controfirmante a dare esecuzione dello stesso. A questo punto la controfirma continua ad implicare una assunzione di responsabilità da parte del ministro controfirmante: ma l'effetto in questione ritrova la propria giustificazione ed il proprio fondamento nella circostanza che è il controfirmante a costituire l'autore materiale dell'atto. La controfirma acquista significato primario di proposta vincolante e dunque attesta che l'atto formalmente imputabile al capo dello stato è il frutto di una scelta politica governativa. Già dalla carta costituzionale si desume in verità la necessaria esistenza di almeno due tipi di atti presidenziali, in ordine ai quali il controfirmante non si pone come soggetto proponente, ma come soggetto consenziente con una iniziativa presa dal presidente della repubblica.

Nell'ordinamento costituzionale vigente però, la casistica appare assai più varia e complessa; i rapporti che si instaurano fra il presidente che firma ed il ministro o i ministri che controfirmano gli atti medesimi danno origine a cinque categorie di atti presidenziali.

In primo luogo vi sono gli atti presidenziali esenti da controfirma; in secondo luogo, si danno gli atti dovuti per costituzione o per legge, relativamente ai quali nessuno dei due sottoscriventi può assumere una propria iniziativa; in terzo luogo sta poi la gran massa degli atti adottati su proposta del controfirmante; in quarto luogo vi sono invece gli atti d'iniziativa presidenziale; in quinto luogo esistono infine taluni atti complessi eguali, alla determinazione dei quali concorrono tanto il capo dello stato quanto il presidente del consiglio dei ministri, senza che l'uno di questi due organi possa imporre all'altro le proprie volizioni.